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解读四中全会决定

来源:中国宪政网 |2015-06-16 10:07:00 | [ ]  

争取国家与公民的双赢:评四中全会关于推进依法治国的决定

 

来源:人民论坛网 10月29日

 

作者:高敏 曾庆捷

海外学者在研究中国法律时经常面临一个难题:如何翻译中文里的“法治”一词?在翻译十八届四中全会报告等官方文件时,“法治”这一概念被译作“rule of law”,而“依法治国”一词则被译成是“rule the countryaccording to law”。然而,这样的翻译未必能准确地传达这些词汇在中文语境里的含义。在英语中,“ruleof law”和“rule by law”这两个概念之间是存在严格的区分的。前者描述的是一套所有的组织和个人都必须服从的规则体系,这些规则可以是政治性的,也可以是法律性的。换言之,在这样的体制下,法律本身实施着统治。在后者中,统治者(一个政党或个人)利用法律来治理社会,即统治者通过法律来实施其统治。“Rule bylaw”一词传递着这样一个理念:统治者将法律作为统治的工具,并且自身凌驾于法律之上。

中共十八大四中全会上通过的关于推进依法治国的决定,包含了对中国法律体系的重要改革。然而显而易见的是,该文件没有改变中国共产党在构建和改革中国法律体系过程中所扮演的角色,改革进程必须在党的领导之下推动,接受各项党内法规的指导。以近期的反腐大案为例,尽管中央高层提出了反腐法治化的目标,但对于重要案件的介入调查,依然是由党的纪检部门牵头,根据党内法规对官员进行拘留和调查,只有在纪检部门将案件移送司法之后才启动相关的刑事程序。未来的反腐案件中,如何协调党内“家法”和国家法律的关系,处理好纪检部门和检察院之间的分工,也都必须由执政党来决定。正因如此,《决定》强调了要“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。遗憾的是,由于无法正确地区别中共提出的“依法治国”和西方观念中的“法治”,海外的许多观察家都对改革过程中党的角色和立场存在着困惑与误解。

中国对法律体系的改革包括三个关键的部分:如何立法,如何确保法律的贯彻与实施,以及如何调解法律纠纷。为了更好地对这三部分的改革进行分析,我们将以劳动和就业方面的法律为例。在过去的若干年里,在这一方面的立法活动可以说是尤为活跃。

2007年,全国人大常委会通过了《中华人民共和国劳动合同法》,该法加大了对中国庞大的劳动者群体的保护,扩充了劳动者在工作场所的权利。在立法过程中,社会各方的表现都极为活跃,也引发了巨大的争议。在劳动合同法草案公布之后,人大常委会收到的公共意见数量创下了纪录,许多学者和热心公众都参与了对草案的讨论。四中全会的公报中对征询公众意见的强调,理应被视作是立法过程中公众参与这一环节的进一步改善。这样的参与活动对提升普通公民的法律知识和法律意识都起到了重要作用,同时也能让公众更好地保护自己的合法权益。

当然,一部在订立过程中充满争议和讨论的法律,也会在贯彻和实施的环节经受考验。根据经济合作与发展组织(OECD)公布的就业安全指数,《劳动合同法》的通过使得中国在就业权益保护方面位于世界的最前列。就工作场所的安全和保护而言,中国的排名甚至远远超过了许多欧洲国家。现实中,《劳动合同法》的确带来了工作环境的重要改善。但是许多证据表明,地方政府为了促进经济增长和招商引资,在贯彻《劳动合同法》的过程中存在严重的有法不依、执法不严的情况。法律文本和法律执行状况之间的鸿沟,侵蚀着公众对于法律的信心。四中全会的改革决定能否改善法律的贯彻与执行,现在下论断还为时过早。在劳动就业、环境和食品安全标准等诸多领域,法律的实施都依赖于了解情况、积极参与的公民和负责任的官员之间的互动。尽管公民可以用“拉警报”的方式将违法行为举报给政府,执法和惩办违法者则需要政府为公民追求正义的行为助一臂之力。以美国为例,如果劳动者在工作场合受到了歧视,作为联邦政府机构的“平等就业机会委员会”就可以代表该劳动者起诉就业单位。在政府不采取行动的情况下,许多工作场所的问题都难以得到解决。四中全会决定中“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的提法是一个积极的信号,预示着在这一方向的改革举措。迄今为止,贯彻法律的任务被太多地压在了公民个人的肩上,而他们的弱势使得体制性的问题无法得到改变。

最后,国家还面临着解决因法律而引起的纠纷的任务。虽然许多纠纷的实质是两个民间实体之间的冲突,保证司法的公正、平等和专业性也符合政府的长远利益。除了增强政府的合法性外,一个公正和高效的司法体系对于处理今天中国广泛存在的社会问题也是至关重要的。举例而言,由于地方官员和企业之间的合谋而导致环境、劳动就业和食品标准无法得到有效贯彻,这必将损害自然环境,危害在不安全环境下工作的劳动者,甚至伤害到那些使用不符标准产品的消费者。四中全会关于最高人民法院设立巡回法庭的决定,将增加司法机关相对于地方政府的独立性,这对于改变地方政府干预司法的传统是大有必要的。然而,一个运作良好的司法体系还必须依赖许多其他的主体,比如能够代表当事人的法律专业人士,以及能够起到利益整合作用的社会团体,这种整合作用对于弱势群体尤为重要。尽管自《劳动合同法》通过以来,劳动争议的数量迅速增长,但许多想通过法律来维护自身权益的工人都对这种努力感到失望,认为维权的过程耗时太长,耗资过大,也缺乏公平。工人难以获得高质量的法律代表,而雇员个体与拥有更多经验和资源的公司相比常常处在劣势地位。要让工人更接近司法体系,改进司法公平,改革依然任重道远。

回到法治的问题上,全会的公报和决定明确地将改善法律体系的责任归于执政党。但是,法律体系的实质改善需要公民意识的改变,需要为官员树立新的激励机制,也需要强化公民社会和律师的角色。法律当然可以是执政党更有效地治理国家的工具,但它也应该是公民在一个复杂和日新月异的社会中伸张自身权益的“武器”。

  

原文链接:http://theory.rmlt.com.cn/2014/1028/335806.shtml

 

依法治国如何升级:权威专家解读四中全会决定十看点

 

中新网北京10月29日电

记者 阚枫 马学玲

中共十八届四中全会闭幕5日后,28日晚间,被称为依法治国“升级版”的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》得以公布。  

这份1.6万余字的《决定》,可谓看点频频。受访专家表示,从其中一些关键的字眼中,可以窥见全面深化改革时代,中国的“依法治国”将如何升级。

 

看点一:建立宪法宣誓制度

 

相较于23日披露的会议公报,在28日晚间公布的这份《决定》中,“建立宪法宣誓制度”可谓新提法。《决定》称,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

 

“公职人员就职时向宪法宣誓,旨在通过仪式上的庄严感,让官员对宪法有敬畏之心,通过任职承诺增强其宪法意识、维护宪法权威。”中国社科院法学研究所副研究员支振锋向中新网记者表示,这实际上可谓国际惯例,中共在党的《决定》中部署宪法宣誓制,是践行依宪执政的承诺。

 

其实,习近平在就《决定》所作的说明中,也强调了宪法宣誓制度是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度。据介绍,在142个有成文宪法的国家中,规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。

 

看点二:探索委托第三方起草法律法规草案

 

在这份《决定》中,立法改革方面的亮点亦值得关注。《决定》提出,健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。

 

“目前,我们的立法过程中,尤其是行政执法方面的立法,往往由相关行政部门起草草案,虽然也有些征求意见的程序,但是很显然起草草案中,立法受部门利益直接影响,有碍立法公正。”

 

在支振锋看来,《决定》中的这一规定有强烈的现实意义,“有些政府部门的行政规章,在对市场进行规制的时候,甚至受到一些利益集团的游说,暗中夹杂利益勾兑,出现了立法腐败。”

 

在专家看来,委托第三方起草法律法规草案,可以避免利益集团和部门利益对立法挟持干扰,但是,对“第三方”的规范和监管也需要更细致的规制保障。

 

看点三:对重要条款单独表决

 

在“深入推进科学立法、民主立法”章节,此次全会《决定》明确提出,“完善法律草案表决程序,对重要条款可以单独表决。”

 

支振锋对此表示,“虽然在国外非常普遍,但我们国家立法极少对某个条款进行单独表决,一般都是整体表决。”

 

在支振锋看来,整体表决可能会导致两种可能,“一方面,可能会因为一些人对个别条款的不认同,使整个立法通不过;另一方面,也可能本来大家对某个条款很不满意,但是因为概括性的通过,而导致某一条款被‘打包过关’。”

 

鉴于此,支振锋认为,“对重要条款可以单独表决”这一规定是非常好的做法,旨在让立法尽大可能体现公共利益和公众意志。

 

看点四:编纂民法典

 

在“加强重点领域立法”章节,《决定》明确,加强市场法律制度建设,编纂民法典,引发舆论关注。

 

中国社科院法学研究所民法室研究员孙宪忠接受媒体采访时表示,这是法学界多年的期盼,也是实现依法治国大方针的一个最扎实最基本的步骤,是非常有必要的。

 

对于此次编纂,孙宪忠主张“不要弄得太快了”,理由是中国在民法领域颁发的单行法都有,所以现在解决无法可依问题的压力不大。此外,一些编纂技术问题也需考虑,“一个民法典有数千个条文,这些条文不能是一麻袋土豆,表面是一个整体,但是内在没有逻辑。立法必须是科学化的体系化的产物。”

 

为此,孙宪忠认为,这次民法典能够完成,五到八年是一个比较适合的时间。

 

看点五:积极推行政府法律顾问制度

 

在依法执政方面,“积极推行政府法律顾问制度”的表述引人关注。《决定》明确,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

 

“实际上,政府法律顾问制度在一些地方已经开始推进,这也是建设法治政府的一项具体措施。”支振锋说,四中全会特别强调了政府重大决策的法律程序,在决策环节引入政府法律顾问,也是为了保证依法决策、依法行政。

 

中国社科院法学研究所法治国情调研室主任田禾也表示,长期以来,政府决策在合法性审查方面是有所欠缺的,因为很多公务员并不懂法律,因此在决策时,就有可能作出一些违反法律规定的错误决定。建立这一制度,使政府在决策时更加科学、合法,从制度上保证决策的合法性。

 

看点六:首次关注重大决策久拖不决

 

《决定》提出,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

中国政法大学副校长马怀德对此表示,在重大决策追责方面,“久拖不决”还是第一次提出,主要是针对决策过程中的不作为情况。

马怀德说,决策机关应及时做决策却拖延不做,引发小事拖大,大事拖大,甚至引发群体性事件,或者严重的国家经济利益的损失。如果发生的是事故、财产损失、人员伤亡,都可以按照现有标准执行,但如果是政治损失、社会稳定方面的损失,要根据具体情况,有待进一步完善相关的标准。

 

看点七:变立案审查制为立案登记制

 

改革法院案件受理制度,《决定》明确,变立案审查制为立案登记制,有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。

立案审查制度是指法院在受理案件的过程中,依据法律规定对当事人的起诉是否符合受理条件进行审查,以决定是否受理的制度。但是一直以来,现行立案审查制度存在法律规定的起诉条件过高、弹性太大、易被滥用等缺陷,立案难、起诉难现象备受社会诟病。

在孙宪忠看来,四中全会将“有案必立”提升到如此高度,意义重大,《决定》中的这一规定是依法治国最切实的步骤。

孙宪忠说,目前,中国的三大诉讼法都规定了“审限”制度,有案必立后,法院审案时间有明确规定,法官不会久拖不审,老百姓的权利就能够得到及时的保护。

不过,对于“有案必立”之后是否会增加法院的工作成本,在专家看来,改革不能因噎废食,要通过改革法院体制机制的改革解决现实问题。

 

看点八:建立法官、检察官逐级遴选制度

 

《决定》提出,建立法官、检察官逐级遴选制度,并明确,“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录,一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。”

“这说明高层意识到,我国法律职业人群在素质上是有所欠缺的。”田禾表示,只有保证这一群体的专业性,才能使其在执法和司法过程当中的水平有所保证。

在田禾看来,这不能操之过急,不能走得太快,而要从根本上解决这一问题,还是要改变法学教育,“目前,我们的法学教育太空,理论性太强,实务太少。”

 

看点九:各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师

 

值得注意的是,《决定》在加强法治队伍建设方面特别提及了“公职律师”的设立,提出各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。

但其实,公职律师并不是四中全会公报提出的新概念。早在2012年出版的《中国的司法改革》白皮书中,就介绍了包括公职律师、公司律师队伍建设的情况。

“此次《决定》在这方面有个细节的变化,将党政机关设立公职律师,把公职律师的设立扩展到党委,这是一个较为新颖的表述。”支振锋说,目前一些重大决策多首先由党委作出,党委设立公职律师,无疑在确保党委依法执政、保障决策合法性方面起到积极作用。

支振锋表示,政府层面有法律顾问,党委设立公职律师,则是在依法执政的层面对公权力的运行进行法治监督,而一些人民团体很多时候也具有一些公共管理职能,它们的一些作为可能会妨碍到公民权利,所以,这些团体设置公职律师,也是在扩大规范权力运行的扇面。

 

看点十:政法委员会必须长期坚持

 

在中共以“依法治国”为主题的这次中央全会上,特别论及了“依法治国”与“党的领导”之间的关系。全会《决定》指出,加强和改进党对全面推进依法治国的领导,并强调“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持”。

  《决定》提出,各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上,带头依法办事,保障宪法法律正确统一实施。

“这实际上是将政法委的工作职能重新明确。”支振锋称,在社会转型期,特别是在司法改革的大背景下,坚持政法委协调统筹作用有现实必要。

支振锋说,一直以来,政法委的工作范畴没有清晰界定,一些基层政法委在协调办案的名头下插手案件办理,影响司法独立,“规范厘清政法委职能,并强调其要带头依法办事,具有现实针对性。”

 

原文链接:http://www.chinanews.com/gn/2014/10-29/6726495.shtml

 

 

 

四中全会后,您的生活将有哪些改变?

 

来源:今日早报 10月29日 第A0010版

 

  良法善治,民之福祉。作为法治中国的“施工图”,长达1万7千字的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,将如何影响我们每个人的生活?

 

  更严密充分的保护

 

  【决定看点】

 

  财富得到更好保护——“健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。”

  蓝天碧水有望回归——“用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本。”

  公权力与私权利边界更清晰——“行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”

保证司法公正——“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”

  健全依法维权和化解纠纷机制——“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”

让平安就在身边——“完善立体化社会治安防控体系。”“依法强化危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理。”

 

   【专家点评】中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷:“法治,为社会注入安定之力。从全会决定具体的措施可以看到,党和国家依法保障公民权利,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度的坚定决心。国家机关及其工作人员尊重和保障人权意识将会进一步增强,公民权利救济渠道将更加畅通。”

 

  更完备便利的服务

 

  【决定看点】

 

  加强和规范公共服务——“制定公共文化服务保障法,促进基本公共文化服务标准化、均等化。”

  提供完备的法律服务——“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围。”

  “推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务。完善法律援助制度,扩大援助范围,健全司法救助体系,保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”“发展律师、公证等法律服务业,统筹城乡、区域法律服务资源,发展涉外法律服务业。”

  全面推进政务公开——涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件,按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设

 

   【专家点评】 清华大学公共管理学院教授于安:“全会决定把加强和规范公共服务提到很高的位置,是为了最大程度实现社会公正,创造良好的社会环境。推进法律服务体系建设,将为社会法治的实现创造一个基本条件,避免法律资源分布的不均衡,使每个人得到的法律服务更加充分。”

 

  更广泛深入的参与

 

  【决定看点】

 

  参与立法——“拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。”

  参与政府重大决策——“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”

  参与司法——“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。

 

   【专家点评】中国人民大学法学院教授黄京平:“全会决定使百姓参与可以更加深化和细化,这更加符合司法规律,符合依法治国的基本原则。让公众更多地参与到立法中,可以让其过程更加透明,使公众意志更好地上升为法律,这也是体现人民主体地位的表现。公共政策制定就是不同利益群体协商的过程,跟老百姓生活息息相关,让大家进行充分的讨论,可以使公共事务决策和政府行为更加合理合法,这也是法治精神培养的重要过程。”

 

   更明确的义务和责任

 

  【决定看点】

 

  时时处处要遵法守法——“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。”

  从小要学法懂法——“把法治教育纳入国民教育体系,从青少年抓起,在中小学设立法治知识课程。”

  诚信受奖失信受罚——“加强社会诚信建设,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。”

 

【专家点评】北京观道律师事务所主任程斌:“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。人民群众在实际生活中不但要用好法律维护自身权益,同时也要用法律约束好自身的行为,把法律融入日常生活当中。我们每个人都要弘扬法治精神,增强厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使自己成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。” 

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