行政法研究

奥利?洛贝尔:作为规制治理的新治理

来源: |2015-06-18 21:47:00 | [ ]  

   摘要:  作为一种学术流派,新治理着重关注制度设计与文化的重要意义,以期实现有效、合法的规制。本文从规制的视角分析了新治理的领域,并从学理与实务的角度检验了政府能够有效规制市场的方法。明显有别于传统的命令控制型规制,作为规制治理的新治理更为关注,政府与私营部门之间如何能成功协作。本文解释了由传统规制转向规制治理的原因,并通过例证,说明在环境法、职业安全、反歧视法、金融规制、量刑指南等领域,新治理进路带来了怎样的收益。在这些情境下,自我规制式的新治理结构倚重于内部的告发。本文强调了私人举报对规制过程起到的重要支持作用。本文也认识到规制治理的某些局限性,并指出了进一步研究的方向。
   关键词:  规制 新治理 规制治理
   目录:

   一、革新新政:规制新治理行动

   二、横亘于市场和命令控制型规制间的规制治理

   三、全球的软法、反思性法和规制治理

   四、规制治理与社会执法

   五、结语和未来研究的方向

   近年来,新治理作为一种学术流派,更为注重制度设计与文化的意义,以期实现合法有效的规制。新治理理论的发展标志着由传统的命令-控制型规制模式,向规制治理模式的范式转型,这标志着一个智识群体的努力及为法律制度创新设计的新方案。新治理从法律与政策的视角,来检视作为不同的利益相关者,私人与公共角色的不同优长所在,并强调社会中的不同角色,以不同的方式,在形塑社会领域秩序中的贡献。
 
   新治理学派的学者从分析市场与政府失灵入手,挑战了规制必定是自上而下、命令-控制式规则的传统见解。他们试图找寻,一条介于不受规制的市场与自上而下的政府控制之间的第三条道路。本文从规制的视角分析了新治理的疆域,检视了政府得以有效规制市场的方式,审视了如何延展规制治理的范围,使之实现对私人主体的有效规制。规制治理包括了范围广泛的,由政府实施的规则及程序,这涉及公私合作式制定规则的努力,对内部过程和组织动力的持续关注,促使适用受政府支持的自我规制。新治理所面临的核心挑战之一,就在于如何促使被规制的私人主体合法、有效、积极地参与到规制工作之中,而无需诉诸于放松规制。从规制的视角,新治理理论系统地勾勒出规制者与被规制者间有可能发生互动的范围(Levi-Faur 2005; Lobel 2004)。

   除理论探究外,在形形色色的法律领域中,越来越多地将新治理的视角适用于不同的政策议题之中。规制机构正在尝试把公私合作的思路引入到规制、执法和守法环节。在新治理的视角下,规制过程包含着范围广泛的工具,每种工具都有着相应的优势,也会带来相应的成本。本文首先从学理和实务的角度,以规制的视角,对新治理进路加以审视。本文第二部分论述了规制治理进路的核心原则,并讨论了在健康、安全和反歧视法领域中,引入规制治理进路的实例。本文第三部分讨论了转向规制治理的缘由,并说明新治理与传统命令-控制型规制的不同之处。记述了新治理中的替代进路,更为关注政府和私人主体如何在法律与规制的过程中,成功地相互合作。本文继而以环境法、金融规制和有组织犯罪量刑指南领域为例证,讨论了新治理进路所带来的收益。本文第四部分进一步论证了作为趋向自我规制举措的必然结果,个人应具有告发公司内部违法行为的能力。为了支持自我规制结构,鼓励内部举报,本文强调了保护举报者的重要性。在本文的结语部分,本文讨论了规制治理的局限性和风险,以及未来进一步研究的方向。

   一、革新新政:规制新治理行动

可为各有分殊的公共领域揭示其共通之处,并为政策进路引入独特的组合。在《新新政:当代法律思想中规制的衰落与治理的兴起》一文中,我记述了规制的新治理模式,包括以下八种进路(Lobel 2004):

  (1)增进政府之外角色的参与;

  (2)公私合作;

  (3)市场内的差异性和竞争;

  (4)分权化;

  (5)政策领域的整合;

  (6)非强制性(“软法”);

  (7)调适性与不断学习;

  (8)协调。

   这八个维度代表着在治理模式下相互协作的组织原则。首先,传统上假定行政机关制定规制政策的权力,是基于他们在知识、信息和专门技能方面的优越地位,新治理模式对此假定有所质疑,更强调非政府角色的参与。强化私人主体在规制领域的参与,涵盖于法律程序中的诸多层次和阶段,这包括立法、规则的颁布、政策的执行及执法,这同时提升了公众参与公民政治生活的能力。接下来的三条进路,即公私合作、多样性和分权化,也发轫于前述的参与。之所以倡导多方当事人的参与,在于这种方式创设了内部规范,培育了学习文化,并通过“硬法”与更灵活、更“柔软”要求的结合,来应对新的市场实态。因此,规制治理使我们能够把政府、市场和公民社会这些不同的领域,视为一个综合的、环环相扣的体系。

   在传统模式下,私人角色是规制的对象;而在公私合作的体系下,个体也介入到形成和改变行为规范的过程之中,成为生成行为规范的主体。Chris Ansell在《牛津规制手册》的第三十五章中,讨论了这种类型的合作治理。就第三点多样性和竞争而言,这是指一个可持续的法律制度必须能涵盖包含不同的价值,考虑到不同价值间的冲突和妥协,承认诸多参与者的差异性与利益的不断变化。在力促公共价值的过程中,也必须认可私人经济利益的合法性。类似地,分权化意味着一种权力下放及向外放权的运动,即将责任转移至州和地方及私营部门,以促进上述的治理价值。

   新治理的第五个维度是政策领域的整合,认为往往是通过协商和修正的方式,来界定法律领域间的学说分野与界限。在传统的规制模式中,法律被分割为诸如健康和安全、金融规制、环境规制及社会政策等不同领域。就金融违规、环境规制等相互似无关联的论题而言,私人参与、合作、分权化和差异性原则都会在相关治理中发挥作用。如本文第四部分将详述的,可通过充分的报告要求、利害关系人的参与和对举报者的保护,来实现治理目标。

   就第六点而言,非强制性的概念是指,新治理旨在创设一个流动的、灵活的政策环境,以培育更“软”的程序,以期创造一个更有助于参与和对话的环境。就第七点而言,新治理模式要求调适性与持续学习,将模糊性视为机遇而非必须要克服的困难,承认变化的丰富性与必然性。最后,法律协调旨在通过促进地方性知识的交流和不同群体间的有序互动,来赋予所有其他的新治理维度以意义。一个精巧有序的政府能够对由地方、由私人发起的革新加以推进,并将其予以标准化。

   从新治理学者的视角出发,必须要持续、反复地去检视,何种规制进路有效,何种规制进路会失效。答案从根本上说是经验主义的,会因时间的变迁及行业的不同,而生成不同的答案。De Búrca和Scott认为新治理首先应以实证观察为基础:“第一线的调查是注重实践的、经验主义的,包括对新规制形式实际运行状况的检视。”(2006)我们有日渐增多的实证证据表明,在大多数情境下,制度文化和制度设计对个体从事非法行为的可能性会有显著影响[1]。例如,在反歧视方面,政策制定者越来越认同的见解是,“雇主组织上的选择,可能会限制,也可能会促进工作中歧视文化的发展”(Green 2005)。换言之,就实现平等保护法的目的而言,组织及其程序的性质具有十分重要的意义。

   基于以上见解,根据对被规制者的内部程序、组织规范的理解,平等就业机会委员会(EEOC)和某些州的民权机构通过培训项目、指南、内部举报和自我监控等途径来提供导引,以期避免出现工作场所内的歧视。(Suk 2006; Sturm 2001)。类似地,职业安全与健康管理局(OSHA)给出的方案,要求私营公司对自身的安全风险和事故隐患予以确证、调查和监控,作为回报,私营公司可以获得职业安全与健康管理局的“星级”合作会员认证,并可向职业安全与健康管  理局寻求支持(Lobel 2005)。职业安全与健康规制提供了一个规制失灵的经典案例,并表明有必要探求规制和守法途径的多样化。我曾论及,在劳工安全领域拓展基于治理的进路,能增强规制机构执法的针对性(Lobel 2007)。为使职业安全与健康管理局能有效实施规制,它不仅要倚重于合作执法,还要有赖于强制执法。然而,需要强调的是动态、交互的,对诸种职业安全规制与治理进路的混合使用,而这可能已背离作为规制机构的职业安全与健康署的制度设计初衷。

   尽管目前职业安全与健康署尝试引入治理进路已有时日,但是这些进路背离了对规制机构的经典认知。转向工作场所安全治理,是一种向公共干预的更广维度的转变,这既包括制裁性的变革,又包括半志愿性的变革。值得注意的是,尝试引入规制治理的情景,多发生于工作场所规制及与雇佣有关的规制中。对劳工组织和劳动者保护的关注,不应感到讶异,因为工作场所规制应可以让企业或雇主之类的被规制者参与其间,也可以让雇员立即成为规制的受益者。规制的受益人是规制中的利害关系人,他们对执法、监控以及起始标准的制定、规则修订的参与,构成规制治理中私人参与的核心要素。

   二、横亘于市场和命令控制型规制间的规制治理

   传统的命令控制型规制模式因效率低下与频繁失灵而广为学界批判。同时,以往的记述也表明市场的自生秩序会常有欠缺。由于政府干预必要性的增加,由于传统命令控制型规制的局限性,以及日渐增强的市场自由化压力,各国规制者正在发展规制的第三条进路,我们可将其统称为新治理模式。也可将这种新模式视为一种将两类不同的学术文献相结合的学术努力,它试图将对规制的实证研究同对政府角色的规范思考相结合。无论是在实务中还是在理论上,政策制定者与学者们正着眼于新治理模式,并将它视为传统命令控制型工具箱之外的一系列法律策略,以试图增强社会性规制的有效性和合法性。

   规制的新治理进路提供了一条规制诸如公司与组织等私人市场主体的途径,使得规制决策成为一种共同的努力(Simon 2006)。自20世纪90年代以来,相关的规制治理进路已作为专门术语,出现于经济合作与发展组织(OECD)的文件之中,以规制治理来指代旨在改进规制行为的政策 (Döhler 2011)。Marian Döhler阐释了“规制治理”与“元规制”(meta-regulation)这两个概念的关系,其中,“元规制”是指对自我规制过程予以规制的过程(2011, 524 n.4)。类似地,Rod Rhodes描述了“元治理”(metagovernance)的概念,在这个概念下,为政府所支配的组织“相当程度上承担着治理工作……有时它们甚至规制自身”(2012, supra chapter 3, p. 9)。

   规制治理的意旨在于,在规制实施中利用私人参与者的知识和资源,而非将产业界视为处于被动地位的规制对象。这包括对产业界的最佳实践、私人标准制定以及非政府机构监督的利用。规制治理的概念为理解和运用新治理提提供了一个可行的视角。然而,这些新治理及规制治理的进路,并不一定要从命令控制型规制彻底转向自我规制模式。如前所述,规制治理对传统理论的核心挑战,在于在转向私人发挥更多作用的治理过程中,如何让法律与规制能依然有效发挥作用,并让政府在其间继续起到重要的协调作用。2000年,John Braithwaite 和 Peter Drahos将这种新模式描述为“‘新规制国家’的崛起,与其说是政府进行规制,不如说是对自我规制加以监控。”(Braithwaite and Drahos 2000, 28; Braithwaite 2000)。Jason Solomon则将这种新治理进路描述为“相较于自上而下式的传统规制形式,这样的进路更少科层化、更加透明、更加民主”(2008,820)。

   在学术版图中,新治理模式试图将政治经济的晚近发展与法律和民主理论的发展相结合。David Levi-Faur将“新规制秩序”的特点描述为“社会、政治与经济的并存”,并解释说,“国家、市场与社会并非毫不相关的实体”(2005,14)。 Levi-Faur强调了经济与政治理论之间的相互作用,并解释了试图将新规制进路与政治经济学理论融为一炉的“规制资本主义”理论。值得注意的是,新治理理论试图去重启和介入到否则已陷入僵局的论争。意识到“规制”与“放松规制”这两条主导进路的缺陷,治理作为一套卓有成效的安排,提供了替代式的视角,使得在法律领域有可能引入创新式的公共管理技术。Douglas NeJaime指出,“新治理策略发轫于对传统手段所导致结果的不满意”(2009,342)。学者与政策制定者拒斥那些对政府干预过于简单化的批评,他们试图超越根深蒂固且失败的政府模型,希望能逐步生成一种社会的视角,来对相关进路加以审视。[2]

   这些进路所体现的共识是,过度依赖命令控制型规制可能导致规制无效(de Búrca and Scott 2006)。在过去五十年里,作为命令控制型规制的典型标识,自上而下的规则及对抗式执法常常无法达致提高执法遵从度的目标,在规制私人产业时,有时还会适得其反。特别地,随着技术与生产方式的迅速变化,几乎不可能以整齐划一的标准,来应对所有生产与工作的风险(Braithwaite 1985;Kagan and Scholz 1984;Bardach and Kagan 1982)。规制的规则往往过于复杂、模棱两可,有时又设定无谓的详尽规定,或并不适于新经济的现实 (McGarity and Shapiro 1993)。此外,生产、贸易、工作及其他风险的性质也在以诸多方式发生着改变 (Lobel 2003)。飞速的技术变化及难以预测的高竞争压力更要求规制的灵活性及不断的调适。以对雇佣关系的规制为例,适用更为情境化、灵活、有倾向性并引入外包的雇佣制度,是当今劳工市场的主要趋势,这给劳资关系带来了新局面。随着生产及劳工构成日趋多元化,有些领域逐步向高技术产业转变,由生产行业向服务行业转变,雇员中全职工人比例也在下降,都使得国家规制面临着更多挑战。劳工及工作场所的异质性,使得一个集权化的中央规制机构很难制定出能适用于所有企业的规则 (Osterman et al. 2001)。

   在近来的规制进路中,旨在强化和产业界的合作,促进产业界自我规制的手段,在于提供更多的信息,并聚焦于制度设计和被规制机构内部的守法过程。可将规制视为一种跨学科的问题解决手段(Simon 2006)。政府机构力倡更为透明、更为包容的决策过程,鼓励产业界的参与,展开与产业界的对话 (Lobel 2004)。在过去的十年里,是合作而非对抗主义,成为了行政规制机构的座右铭:

   在传统的规制模式下,产业界与私人个体是规制的对象。他们的作用仅限于选择是否遵守他们所受到的规制。信息有选择地自上而下流动,然后是自上而下,由一小群相对超然的专家,依据刻板的参数做出决定。这种规制模式的后果是,使相互关系趋于对抗,使得相互不信任,乃至引发冲突……在一个合作的制度下,政府的角色从规制者和控制者转变为促进者,并且法律成为了一种共享的解决问题的过程,而不是一项命令性的活动(Lobel 2004)。

   新治理模式试图让私人参与到法律程序之中,而非强调实质性的禁令及对抗式的执法。因此,政府不再对禁止性的标准进行连篇累牍的解释,不再进行高频次的检查,转而去推动自我规制、合作式守法及半自愿式的守法。新治理学派认为,对抗式的关系有可能削弱企业以互惠的方式,与规制机构分享信息,共同解决问题的意愿。无论是在政府机构还是科层化的私人企业之内,集权化的命令体系都会产生社会成本。特别地,集权化的控制体系也暗示着不信任。实际上,有实证证据表明,组织结构会对组织中的个体从事非法行为的可能性,产生显著性的影响。(Arlen and Kraakman 1997;Greenwood 2004;Prendergast 1999;Vaugh 1982)。因此,新治理鼓励规制机构培育令被规制产业守法的文化。在新治理模式中,在可行的情况下,规制机构会要求被规制私营企业去确证问题与风险,持续给出可能的解决方案,进行有效的自我规制。政府规制机构也为私营企业提供咨询和帮助,规制机构还会通过设置容许幅度标准、容许变动范围及对履行社会责任的活动予以认证等途径,来给予私营企业实际的和名誉上的回馈。[3]为了容许公司不断改进自我监控,政府规制机构常常会把自己的规制手段设定为规范(norms),而非刚性的规则。事实上,这些规制会故意设计得模棱两可。现在规制机构在更多地使用诸如“风险管理”之类的宽泛政策目标,容许受规制产业来执行与解释这些要求,而不是去规制行为的细节(Bamberger 2006)。例如,规制机构可能要求行为主体为自己的行为给出理由,或设计出自主性的反思机制,去自行确立出自我监控、自我审核、说明理由的要求,并自行开展诸如培训、数据收集、继续教育等预防性措施。

   新治理创议是基于这样的洞见:法律除了对个人与企业进行直接控制之外,其作为生成的规范,还具有对特定价值加以表达的功能。法律不仅是有形的禁令及其导致的结果,更为行为提供了为法律原则所导引的理由及正当化根据。(Sunstein 1996)。换言之,规制体制为政府与产业界创立了关系契约,这反过来转而可以支持私人规范的生成(McMaster and Sawkins 1996)。

   三、全球的软法、反思性法和规制治理

   规制治理作为一种思想理念,其思想传播和扩散的范围已横亘于大西洋两岸。在欧洲,Gunther Teubner明确地将他的著述与民主试验主义理念及“直接协商的多元政治”理念相结合。[4]类似地,从事试验主义研究的著述中,以直接或间接的方式体现了反思性法的理念(Baxter 1998)。例如,作为《民主试验主义的宪制》(1998)一文的合作者,Michael Dorf在2003年的论文中,对政治学者Jean Cohen在2002年关于反思性法的述评予以介绍,Jean Cohen的反思性法理论以Teubner的理论为基础,并对之进行了部分修正。“这同Charles Sabel与我所谓的‘民主实验主义’概念十分接近。” (Dorf 2003:386)。Dorf提倡“改进对反思性法的评述方式。反思性法中,有从相对处于地方层面获取的经验,并经持续不断改进后,将相应数据传输到相对处于中央层次的标准制定者之手,标准制定者再适用这些数据,来更新所有人必须达到的标准。此种关于反思性法的修正性记述,表明反思性法的运作过程不仅是自上而下的,也是自下而上的”(Dorf 2003:384)。其间共通的主题在于,要更为关注对政策设计的讨论,关注公众以多元化的形式参与政策形成。反思性法关注的是制度架构及公私角色之间的关系,而非立法、规则及司法判决中的实体性要求。中央的协调、监控及自上而下的反思性法之间的平衡,是围绕新治理问题的论争核心所在,其间仍有诸多论题,留待通过研究和实践,来进行详尽阐发和研究。

   在欧洲及国际学术舞台,新治理有时会与“软法”(soft law)交替使用。欧盟学者Claire Kilpatrick强调,“就其经典意义而言,软法是‘不同于法’的简写,而不是‘逊于法’”(2005)。进一步的,治理进程的存续常常会同既存规制规则的背景相乖违。更重要的是,“灵活性”这一理念,取决于影响政策和被政策影响的事项的相关视角(Lobel 2003)。事实上,对新治理创议更为精准的理解,不是将趋向治理的转变刻画为由正式法律向非正式实践的转变,而是非正式实践的正式化。

   在某种程度上,学术文献将新治理描述为对全球化趋势的回应。全球化对国家规制的影响也会有分殊。有时,国家规制者必须进行调整,以容许更灵活的规制,并生成更有效率的可竞争市场(Agell 1999)。与此同时,不发达国家的规制者,必须逐步调整他们的最低标准,以适应国际社会共同体所形成的规范要求。Murphy提出了三条可能的轨迹:其一是在“竞次”(race to the bottom)过程中,逐步都趋向最低的水准;其二是坚守不同国家在规制方面的特质;其三则是没有竞争(2002)。总体而言,实证证据表明,全球化和市场一体化并未导致“竞次”或趋向高标准的竞争,但对国家规制会有相当的影响,会一定程度上产生规制一体化的现象,但各国规制体制仍在相当程度上存在差异(Anderson, Haldrup, and Sorenson 2000)。然而,许多人论称,一般而言,今天单一民族国家相对更难胜任经济治理和市场规制的任务(Beck 1992)。尤其对于发展中国家而言,它们规制劳动条件的能力相对有限,或许是因为他们没有足够的经济利益驱动来开展规制。发展中国家的劳动标准通常要低于发达国家,它们常常连最低限度的国际标准也不遵守。因此,快速工业化国家最为关注的很可能是“竞次”(Porter 1999)。全球化也意味着,来自发达国家的许多大公司无论是在国外设子公司,还是将诸如生产之类的公司核心职能转包出去,都是在跨国或多国层面上运营。这些发展进一步要求规制者能更好地将本国规制同跨国规制的要求相协调,并探求以最为有效的方式,来应对社会和经济的挑战。Charles Sabel和Jonathan Zeitlin在《牛津治理手册》第十二章中论述了“试验性治理”(experimental governance)的概念,他们将“试验性治理”界定为超越民族国家,趋向多层次治理的转变,在某种程度上,也是对全球化条件下所面临诸种挑战的回应(2002)。

   四、规制治理与社会执法

   作为安然公司丑闻和及晚近其他公司丑闻的后果,美国证券交易委员会主席William Donaldson宣称,“董事会所应做的最重要的事情,就是决定正如人们所称的,公司道德DNA中所必须植入的要素。”[5]规制者日渐倚重企业组织DNA的概念,以促进反思性规制和自我监督,有效执法要依赖个体是否有举报违法行为的能力和动力。对于实现系统的自我监控要求而言,组织内个人的异议构成了必要的补充。随着向新治理模式的转变,意味着要强化个体参与者在组织中表达的能力,有时当组织内个人见证到组织的失范时,可向组织之外的政府规制者报告。这日益倚重于社会执法,即有赖于私人去发现和举报违法行为,也有必要创设保护和激励举报行为的法律机制。在一系列经验性与理论性的论文中,我已经论证,如果认真对待新治理,将其视为以多样化的方式,促进工作场所工作标准的提高,那么借用Hirschman的经典术语,也必须去改变在离职、建言和忠诚之间的平衡(1970)。

   对内部申诉程序的依赖,在法定权利的实现过程中居于核心地位。让我们再度转向反歧视法领域,能够看到法律进路在转向内部预防、监控和执法。1998年,在Faragher v. City of Boca Raton案及Burlington Industries v. Ellerth案判决中,美国最高法院认为,对于性骚扰的指控,雇主可以从两层次来积极抗辩,去说明:

  “(a)雇主已尽了合理注意义务,来防止并立即矫正任何性骚扰行为,并且

  (b)……雇员未能合理利用任何由雇主提供的预防性或矫正性的机会,来避免否则应可避免的损害。”[6]

   法院认为,针对《公民权利法案》第7题指控的积极抗辩是合理的,因为法律的“主旨并非是提供救济而是避免损害”。一年后,在Kolstad v. American Dental Association案中,当美国牙医协会已颁布反歧视政策并提供反歧视教育时,针对援引《公民权利法案》第7题提起的惩罚性赔偿请求,最高法院引入了相应的积极抗辩。[7]法院再次阐释《公民权利法案》第7题的主旨是预防损害而非提供救济,因此,应鼓励雇主适用正式的反歧视政策,实施培训项目,并让雇员知晓反歧视法律的内容。

   这些歧视案件判决发展出了“可避免损害”的原则,其洞见揭示出法院如何鼓励雇主系统地实施内部报告系统。在现有的法律制度下,雇主通过证明雇员本可通过合理的努力来避免损害,即可免除责任,此原则源自于侵权法,一般认为“当损害是违反法律规定而导致的结果时,受害者有义务‘采取合理措施来避免损害,或令损害趋于最小化。”[8]在这些侵权法原则下,法院以相对自由的方式,来对受害人避免损害举措的合理性予以解释(McCormick 1935)。然而,“可避免损害”原则的适用也表明了抗辩的局限性。在Ellerth案中,原告成功地证明,尽管她知晓雇主反性骚扰的政策程序,但她自觉不启用这一程序的决定有合理之处,因为她的投诉很可能会是徒劳的。Ellerth案表明,在某些情形下,内部的不作为是不合理的。与之类似,在Sharp v. City of Houston案中,第五巡回法院判称,雇员未能就被骚扰向管理者报告,并不能够免除雇主的责任,因为在工作场所普遍存在着“缄默守则”(codes of silence)。[9]在该案中,雇主的不成文惯例是,任何控诉同事不当行为的人“将会遭受如此的社会排斥和职业非难,以至于他/她很可能会以牺牲其职业生涯为代价。”[10]

  “合理的不作为”原则所基于的事实是,有时内部报告是无效的,还会带来巨大的成本。同时,平等就业机会委员会发布的指南给出的警示是,“如果雇员了解到同事的申诉未能阻止骚扰的实例”,那么雇员可以合理地相信,雇主的内部报告系统是无效的。[11]类似地,当雇主未能将其反骚扰政策和申诉程序告知雇员时,雇员不去向雇主报告工作场所被骚扰的情形,也具有合理性。[12]

   规制的新治理进路也体现于联邦组织犯罪量刑指南(OSGs)中,当企业能够证明它有着完备的报告违法行为的内部程序时,其刑事责任将得以减轻(Webb and Molo 1993)。量刑指南规定,当企业表明它已有效实施了“预防和检出违法行为的程序”时,将削减刑罚。[13]一个有效的内部程序至少应包括:(1)既定的标准和程序,能合理地削减发生犯罪行为的可能性;(2)高水准人员的监督;(3)将守法程序有效地传达给所有的雇员,包括培训及分发印刷材料;(4)通过内部报告机制来进行积极的监控和审查,“藉此,雇员和其他代理人(能够)报告组织中他人的犯罪行为,而无担心报复之忧。”[14]而且,量刑指南要求企业充分实施其守法程序,运用纪律性措施及所有合理的步骤,来矫正、预防和发现可能的违法行为。

   组织犯罪量刑指南也承认,守法程序的精确程度会因企业的不同而变化。例如,组织规模越大,守法程序也一定会更正式。指南也将行业惯例记述为决定任何一个特定守法程序合理性的因素。如果企业具有充分、适当的守法程序,量刑指南最高可将刑罚程度削减95%;相反,守法程序的缺位,会使得对违法者处以400%的罚金。州法院也为企业实施监控、守法和报告系统创设了激励。与晚近将新治理原则适用于反歧视法实践类似,在制定组织犯罪量刑指南时,立法机关也表示,内部的问题解决机制在犯罪预防中发挥着至关重要的作用,为鼓励私人结构化的守法努力,法律制度愿为此减轻相应的责任和处罚。

   由于新治理有赖于“为执法实施的自我规制”(enforced self-regulation)的理念,必须更加关注企业中的个人是否有举报企业违法行为的能力。与反歧视法和组织犯罪量刑指南类似,在新治理进路下,必须在组织内部创设有效的异议程序。

   Ayres和Braithwaite对新治理途径下的规制金字塔予以详述,自我规制构成了金字塔的塔基,逐步升级的控制、命令式规制及处罚等形式构成了金字塔的顶端(1992)。这个金字塔结构反映的是以规制视角审视新治理,因为它首先注重私人主体对规制的参与。自我规制是任何组织解决问题的第一阶段。在第二阶段,规制机构与个别企业就特定规制进行协商,并威胁如果企业未能自我执法,未能与规制机构合作,那么在第三阶段将不再会实施如此量体裁衣式的规则,而是实施更具强制性的规则。类似地,就违法行为报告而言,一个有序的报告系统会允许组织首先要求其成员通过公司的内部报告渠道来举报违法行为。只有当内部问题解决机制失效时,才会允许成员转向公共渠道举报(Lobel 2008)。

   媒体

   向规制机构报告

   内部申诉程序

   在命令链条中的异议

   图1:举报的金字塔(Lobel,2008)

   新治理因此要求对组织内指出问题并积极提出异议的个人,给予更多的保护和鼓励。保护举报者的法律制度旨在促进负责任的实践,阻却对违法行为隐匿不报的诱因。出于对不断变化的社会政治环境加以快速、灵活回应的需要,有必要更为倚重内部举报。因此,责任概念的发展强调,外部和垂直的控制是由组织内部的参与者触发的。在二十世纪的最后几十年里,实践中为举报者给予了更多保护。最值得瞩目的是,随着新世纪的金融危机,2002年萨班斯-奥克斯利法案(SOX)显著强化了对上市公司举报者的保护。有学者将萨班斯-奥克斯利法案中的举报者保护条款赞许为“举报者保护的黄金标准”(Estlund,2005,376)。在将促进内部人守法作为公司文化,及保护个人有能力举报所在组织违规行为之间,存在着紧张,这是规制中诸多疑惑之源。这种紧张也导致了在规制者对待举报者保护时,立场呈现多元性和相当程度的不确定性。诸多普通法和法律鼓励雇员举报其所在组织的违法行为,鼓励雇员举报违法行为的主题范围,从公共安全、人身健康到财务责任。在美国,如安然公司和世界通讯公司案中,作为对“内部人员”揭露公司违法行为丑闻的回应,联邦和州的立法机关都以诸多制定法的形式,强调对举报者的保护(Lobel 2008;Kohn,Kohn and Colapinto 2004)。类似地,包括英国、澳大利亚、新西兰和欧盟在内的其他国家和地区,也在反思通过立法保护举报者,以保证能对公司犯罪予以有效查处与震慑(Schmidt 2005)。

   经验研究发现,举报的可能性和方式会因违法行为类型的变化而变化,并与对合法性、职业安全及工作场所内的发言权有紧密的关联(Feldman and Lobel 2008,2010)。晚近研究结果表明,政策制定者在设计执法体系时,并不应对所有违法行为都一视同仁。我已在其他论文中论及,当怀疑政府没有能力纠正组织的违法或失范行为时,其必然结果,是相信组织内的个体在面对问题时,有能力找到问题的解决方案(Lobel 2008)。如果政府越来越依赖于个人来阻止不当行为,那么就越需对举报者进行法律保护。在忠诚于组织及公民忠诚于法律之间,可能存在潜在冲突。而Ayres和Braithwaite提出的回应性规制的金字塔,已成为新治理著述的核心,我在此也试图提出与之相似的举报金字塔(Lobel 2008; Ayres and Braithwaite 1992)。根据举报金字塔(见图1),理想状态下,应首先在组织内部报告违法行为,只有当内部报告在内部无效时,才升级为向外部执法者举报违法行为。因此,举报金字塔始于命令链条中的内部异议,继而是有助于促进自我规制的内部正式申诉和监测体系。只有当内部申诉或监测体系缺位,或被认为不起作用时,才鼓励个人向规制机构举报,极少数情形下还会鼓励个人将违法行为公诸于媒体。

   大多数的规制系统有着内置的设计机制,以促进法律的遵守。但这些规制机制和激励之间,存在着巨大的差异。晚近一项针对内部和外部执法激励相互作用的实证研究表明,违法行为可能会使得内部人产生强有力的进行举报的道德激励,也许没有必要为举报提供金钱奖励,最为糟糕的情形是,举报奖励还可能导致事与愿违的结果(Feldman and Lobel 2010)。当违法行为被认为是有违道德时下,可能仅需创设举报义务即可。但始终存在的问题是,在复杂组织中,良好治理要求忠诚、组织的可问责性及内部的问题解决机制;但同时,举报要求个人越过管理机构进行举报,即使面对机密信息也是如此。因此在复杂组织中举报非法行为的举报,其间注定会存在紧张关系。

   我们需要增加个人在组织中的话语权,这与远离传统命令控制式模式的做法相一致。约翰·斯图尔特·密尔(John Stuart Mill)称道的是“勇于提出异议,勇于面对困难,而非逃避它们” 的领导者(1921:12)。研究证实,人们如果相信举报行为有效,那么他们一般更愿意选择在组织内部处理组织的违法行为,而非向外报告,进一步的,当他们认为违法行为相当程度上不符合道德标准,这时他们的道德义务和法律义务相一致,此时规制设计的选择就显得不那么重要。正是当违法行为显得模棱两可或相对不那么重要时,社会执法的实现与否,才更有赖于外部是否设定了最优化的激励举措。

   五、结语和未来研究的方向

   法律和规制在解决问题时往往会存在风险。公共和私人秩序都并非完备,都可能导致各种偏见和系统性失灵。新治理领域经验性地展开了探索,从规范意义上提倡改进规制设计,及从命令控制型规制转向更具为协作性的以公私协力形式制定标准。新治理流派代表着新兴理论的综合,其蕴涵了多元的理念和表述。在法律程序和政策设计领域,仍有诸多问题有待研究。立法、规则制定、实施、执法、裁决,它们在传统上构成了法律程序的不同阶段。对于这些处于政府不同分支、不同部门及程序上不同阶段的内容,如何让它们更具动态性?更加相互依赖?哪些条件最有可能引发向治理进路的转变?目前实践中成功的治理案例有哪些?

   批判姿态的学者长期探索法律及社会概念的多元化,这能够拓展我们的想象力范围。“规制”并非是一个铁板一块的概念,它作为学理概念和实务操作,从治理学者的创新研究中获益良多。没有任何集体行动能保证必然得出先验式的结果。然而,考虑到当下极度不相信法律有可能影响社会变革,当为公共问题寻找解决方案时,其默认前提和范围都有所拓展。目前正在逐步背离围绕公共政策问题展开的传统论争,围绕新治理范式集聚的智识资源,则拓展了法律人和政策制定者采取举措的范围,藉此以达致公正、衡平的社会制度安排。

   新治理进路旨在将跨学科的规制研究同不断变化的全球新经济需求相结合。逐渐地,立法、行政和法院利用一系列相关研究成果,使规制更加有效、更可持续。在晚近一篇关于行为经济学在规制研究中作用的论文中,我与合作者指出,“新治理学派和行为经济学之间的桥梁指向了跨学科研究的未来方向。为了持续将行为学视角的洞见用以制定简明精巧的政策,需要更多的整合性研究” (Amir and Lobel 2008:2135)。将实验心理学、行为经济学与实体面的政策挑战相联系,使得规制者能够设计出更有效的机制。行为经济学研究的是个体的行为、判断和决策,组织行为和制度社会学为规制者如何利用内部程序进行执法,提供了有益的镜鉴。

   正如本文所一直强调的,不能将合作治理同“放松规制”或“自由主义式”的非强制性混为一谈。规制治理倡导的是,对于公共与私人在解决社会问题的行为上的相对优劣及相互作用,给出精细的分析和深度的思考。规制治理对围绕自上而下的法律规则与以市场为基础的举措之间展开的传统争论,构成了新的挑战。最为重要的是,它阐明了法律程序中存在标准制定、实施、守法和执法等多阶段的可能性,政府可以采取多种多样的方法与被规制者展开互动,以促进规制的有效性和合法性。

   Orly Lobel:作为规制治理的新治理[宋华琳、徐小琪译].pdf

注释:
本文建议引用格式为:
[美] 奥利•洛贝尔:《作为规制治理的新治理》,宋华琳、徐小琪译,载冯中越主编:《社会性规制评论》第2辑,中国财政经济出版社2014年4月版,第127-145页。
*本文题为《作为规制治理的新治理》,本文原载于《牛津治理手册》(Oxford Handbook of Governance) (David Levi-Four主编,牛津大学出版社2012年版)第65-82页。本文是一篇关于规制理论新进展的高质量论文,从新治理进路对规制研究的审视,以反歧视法、量刑指南等领域为实例,强调通过合作治理,特别是通过内部告发机制,来有效实现规制任务。相信此文对中国当下的规制理论及社会性规制研究,会有相当的启迪。本文翻译已获作者授权,在此谨致谢忱。——译者注。
[1] Arlen和Kraakman(1997)表明,对企业课予不同程度的责任,会对企业文化与员工行为产生怎样的影响。Feldman和Lobel(2008)论证了制度性程序对个人决定的影响,即决定是否揭发非法行为。Prendergast(1999)阐明,代理人的行为会随激励的变化而变化。
[2] 存在两类相互对立但都居于正统地位的观念。如Philippe Nonet和Philip Selznick将“规则的模型”描述为“现代官僚制的精神”(1978,64),而Herman Schwartz同很多人一样,对“反政府思潮”予以评述,强调了私有化与放松规制(1995)。
[3] Lobel在2005年的论文中阐述了这样的观点:对抗性的规制框架无法充分利用这些长期的激励措施,以作为促进守法的手段。关于如何设计以市场为基础的激励措施,以引导某些行业向行政规制机构提供他们通常不会透露的信息,参见Freeman and Farber2005。
[4] Cohen and Sabel 2002.
[5] W. Donaldson, Remarks Before the Economic Club of New York, 8 May 2003.
[6] Faragher v. City of Boca Raton, 524 U.S. 775, 807 (1998); accord Burlington Indus., Inc. v. Ellerth, 524 U.S. 742, 765 (1998).
[7] Kolstad v. Am. Dental Ass’n, 527 U.S. 526, 545-546 (1999).
[8] Faragher, 524 U.S. at 806.
[9] 164 F.3d 923, 935 (5th Cir. 1999).
[10] 同上注,第931页。
[11] U.S. Equal Employment & Opportunity Comm’n, Enforcement Guidance: Vicarious Employer  Liability  for  Unlawful  Harassment  by  Supervisors  (1999),  available  at http://www.eeoc.gov/policy/docs/harassment.html (accessed 14 May 2010).
[12] Harrison v. Eddy Potash, Inc., 248 F.3d 1014, 1027-28 (10th Cir. 2001); Boyd v. Snow, 335 F. Supp. 2d 28, 36 (D.D.C. 2004); Booker v. Budget Rent-A-Car Sys., 17 F. Supp. 2d 735, 747-48 (M.D. Tenn. 1998).
[13] U.S. Sentencing Guideline Manual § 8A1.2 cmt. n.3(k) (2001).
[14] U.S. Sentencing Guideline Manual § 8A1.2 cmt. n.3(k)(5).
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作者简介:奥利.洛贝尔(Orly Lobel)为美国圣迭戈大学法学院教授,研究领域涉及规制、治理与行政法,以及劳动法、行为法律经济学、知识产权法、卫生政策、消费者保护法等。作者于2006年于哈佛大学获法律科学博士学位(SJD),在《哈佛法律评论》、《哥伦比亚法律评论》、《规制与治理》、《行政法评论》、《加利福尼亚法律评论》、《德克萨斯法律评论》等重要学术刊物发表论文多篇。作者要感谢David Levi-Faur和Cindy Estlund睿智的见解,感谢Jessica Hartling在研究中给予的出色帮助。
译者简介:宋华琳,南开大学法学院教授,法学博士,研究方向为行政法学、政府规制、食品药品规制,电子邮箱songhualin@vip.sina.com;徐小琪,女,辽宁营口人,为南开大学法学院2010级本科生,现在悉尼大学法学院攻读J.D.学位。本文由徐小琪译出初稿,宋华琳对译稿初稿全文进行了逐字逐句的修改和订正。
文章来源:冯中越主编:《社会性规制评论》第2辑,中国财政经济出版社2014年版,第127-145页。
发布时间:2015-6-18

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