行政法研究

姜明安:改进和完善立法体制:《立法法》呈现七大亮点

来源: |2015-06-18 21:32:00 | [ ]  

   中共十八届四中全会提出了在我国全面推进依法治国的总目标:建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。为保障这一总目标的实现,必须改进和完善我国现行立法体系,以满足依法治国对“良法”---- 即最大限度体现人民利益,最大限度反映社会发展客观规律的法律规范体系---- 的不断增长的需求。为此,十二届全国人大第三次会议对现行《立法法》进行了较大幅度的修改(修改内容总共达46项)。全国人大这次修改《立法法》,不仅是实现全面推进依法治国的总目标的需要,而且也是实现党的十八大以来党中央提出的整个“四个全面”的伟大历史任务的需要。“四个全面”对立法提出了前所未有的需求,而现行立法的效率和质量远远适应不了这种需求。从而必须通过修改《立法法》改进和完善立法的体制、程序和立法的监督审查机制,促进立法的民主化、科学化和规范化。尽管解决立法的效率和质量问题不是仅仅依靠修改《立法法》能够解决的,政治体制改革,包括立法机关和人员构成的改革同样是不可缺少的,但是修改《立法法》对于解决立法效率和质量问题有着举足轻重的作用。长期以来,我国立法存在着部门主导的倾向,大部分或绝大部分法律、法规都是部门起草的,社会公众,乃至人大代表的参与度都很低,从而某些立法没有能很好地和充分地反映和体现公共利益,没有很好地和全面地反映和体现社会各个不同阶层、不同群体的人民群众的利益,而是较多地反映和体现了部门利益,甚至存在某些行政部门以法谋权、以法谋利、以法谋私的现象。另外,现行立法还存在需求大而供给不足的问题,一些地方,一些部门还存在着乱立法、滥立法、违法立法、越权立法的问题。要解决所有这些问题,均需要动较大的手术修改现行《立法法》:一方面需要通过适当扩大立法主体的范围,解决立法需求不断增加而立法供给不足的矛盾,另一方面要通过改进立法监督机制和加大立法监督力度解决部门和地方乱立法、滥立法、违法立法、越权立法的问题。

   那么,十二届全国人大第三次会议通过的“关于修改立法法的决定”是否能解决上述问题呢?《决定》所确定的这些修改对于提高和增进我国立法的民主性、科学性和规范性,改善立法的质量是否能产生切实的作用呢?笔者认为,这次全国人大对《立法法》的修改虽然不可能完全解决我国当前立法中的所有矛盾和问题和实现修法的整个预期目标,但对于改进和完善我国的现行立法,增进我国立法的民主性、科学性和规范性,从整体上提高我国立法的质量无疑会产生重要作用和效果。笔者的这一预期可以从这次立法修改所主要涉及的下述七个方面内容(或者称“五大亮点”)得到证实。

   其一,确立人大,特别是全国人大和全国人大常委会,在立法中的主导作用。我国宪法明确将国家立法权授予了最高国家权力机关,由最高国家权力机关主导国家立法。宪法第五十七条和第五十八条规定,国家立法权由全国人大和全国人大常委会行使。行政立法和地方立法均从属于国家立法,而不能超越和违背国家立法。为了切实贯彻宪法确立的这一原则,这次《立法法》修改增加和完善了下述四个方面的规定:一是明确规定全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调,充分发挥其在立法工作中的主导作用(第51条);二是对全国人大及其常委会的专属立法权事项进一步明确、细化,如对非国有财产的征收、征用[1],特别是确定“税收法定”原则[2]:税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定(第8条);三是确定全国人大有关专门委员会、常委会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案的起草工作,对涉及综合性、全局性、基础性的重要法律草案,可由有关专门委员会或者常委会工作机构直接组织起草(第53条);四是全国人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式。加强对立法工作的统筹安排。国务院法制机构应根据国家总体工作部署拟定国务院年度立法计划,国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接(第52、66条)。

   其二,保障人民群众和人大代表对立法的广泛和深度参与。我国宪法第二条规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。为了在立法领域贯彻落实宪法的这一原则,这次《立法法》修改,从下述六个方面加大了人大代表在立法中的作用,扩大了人民群众对立法参与的范围和力度:一是将第五条确立的立法原则修改为:立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动;二是规定人大常委会审议法律案,应当通过多种形式征求全国人大代表的意见,并将有关情况予以反馈;专门委员会和常委会工作机构进行立法调研,可以邀请有关的全国人大代表参加(第16条);三是要求人大常委会审议法律案时,应当邀请有关的全国人大代表列席会议(第28条);四是规定法律委员会有关的专门委员会和常委会工作机构举行立法听证会,要听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人大代表和社会有关方面的意见(第36条);五是要求行政法规在起草过程中,应通过座谈会、论证会、听证会[3]等多种形式广泛听取有关机关、组织、人大代表和社会公众的意见(第67条);六是确定法律草案及其起草、修改的说明等,以及行政法规草案,除相应立法机关决定不予公布的以外,均应当向社会公布,征求意见(第37、67条)。

   其三,加强对立法的可行性评价、立法前评估和立法后评估。在我们过去的立法实践中,一些地方和部门均存在草率立法,缺少对立法可行性和风险评估机制,导致立法不科学、不合理,给国家利益、社会公共利益和公民个人、组织利益造成损害、损失的情况。为解决这一问题,提高立法的科学性,这次《立法法》修改特别加强了对立法的可行性评价、立法前评估和立法后评估。关于可行性评价,新修改的《立法法》规定,法律案有关问题专业性较强,,需要进行可行性评价的,,应当召开论证会,听取有关专家、部门和全国人大代表等方面的意见(第36条);关于立法前评估,新修改的《立法法》规定,对拟提请常委会审议通过的法律案,在法律委员会提出审议结果报告前,常委会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题进行评估(第39条);关于立法后评估,新修改的《立法法》规定,全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估(第63条)。立法前评估和立法后评估虽然都是为了增加立法的科学性,提高立法的质量,但二者功能不完全相同。立法前评估实质是一种立法论证,包括对相应立法进行必要性、可行性和合宪合法性的论证,其意义在于确定相应立法是否应该出台、何时出台、出台有何风险和如何避免风险,以保证立法的质量;立法后评估是对立法实施情况进行检验,其意义在于确定相应立法是否达到了立法预期的目的;如果没有达到预期目的,是何原因,是立法本身的质量问题,还是在实施环节中出了问题;如果是立法本身存在质量问题(立法后评估主要是评估立法本身的质量问题),应确定产生问题的原因和严重程度,以决定是修改、还是撤销或废止相应法律。立法后评估不仅对于把握相应立法对社会的调整情况,促进相应立法的积极作用和防止与及时消除相应立法的消极作用是非常必要的,而且对于立法机关不断总结立法的正反经验,改进其以后的立法工作亦有非常重要的意义。

   其四,扩大地方立法主体的范围。由于我国经济、政治、社会、文化和生态环境“五位一体”的全面发展,由于深化改革和依法治国的全面推进,各个方面对立法的需求不断加大,而我国现行立法体制很难满足此种需求。为了解决目前立法需求不断增加而立法供给不足的矛盾,这次《立法法》修改,较大幅度扩大了地方立法主体的范围:将有权制定地方性法规的主体从省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的“较大的市”的人大和人大常委会,扩大到省、自治区、直辖市以及所有设区的市(从修法前的49个市扩大到修法后的284个市)和自治州(全国共30个自治州)的人大和人大常委会(第72条);与之相适应,将有权制定地方政府规章的主体亦从省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的“较大的市”的人民政府,扩大到省、自治区、直辖市以及所有设区的市和自治州的人民政府(第82条)。

   扩大地方立法主体的范围,是充分发挥地方深化改革,推进依法治国,全面建设小康社会的迫切需要。有人担心扩大地方立法权会导致立法乱、立法滥,损害国家法制统一。这种担心是完全没有必要的,因为,《立法法》提供了下述保障,能够防止和避免地方滥用立法权:第一,《立法法》将重要立法事项都保留给了全国人大及其常委会,划入了全国人大及其常委会的专属立法范围,地方无权染指;第二,《立法法》确立了上位法效力高于下位法的原则,凡是中央和省级人大及其常委会已经立法的事项,市级人大不能制定与之抵触的地方性法规;第三,《立法法》建立了对法规的违宪、违法监督审查制度,监督审查机关既可以通过接受备案主动审,又可以接受机关、团体、组织和公民申请被动审。地方立法机关如果乱立法,滥立法,不仅相应立法会被撤销或宣布无效,其负责人和有关责任人员还将被追究法律责任;第四,新修改的《立法法》规定,设区的市的立法事项仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面;第五,设区的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行。

   其五,加大对部门规章和地方政府规章调整事项的限制。在现行立法实践中,一些部门规章和地方政府规章存在着“任性”限制公民权利、自由和扩大自身权力、权利的现象,屡遭人诟病。为尽量消除这种现象,这次《立法法》修改,分别对部门规章和地方政府规章调整事项的范围和界限加大了限制。对部门规章,修改后的立法法规定,部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责(第80条);对地方政府规章,修改后的立法法规定,设区的市 、自治州的人民政府制定地方政府规章,限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。另外,对于“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要而先制定的地方政府规章”只能是临时性的,实施满两年需要继续实施相应规章所规定的行政措施的,应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规(第82条)。

   在实践中,“任性”限制公民权利、自由和扩大自身权力、权利的不仅是规章,而且更多地是规章以下的行政规范性文件,即各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令,平时俗称“红头文件”。广义的“红头文件”还包括各级党委和党的工作部门发布的规范性文件。“红头文件”不属《立法法》规范的“法”的范围,它们目前没有统一的法律调整,违法的概率比法规、规章要高得多。为了规范“红头文件”,维护和保障国家法制的统一,迫切需要制定全国统一的《规范性文件法》,规定“红头文件”的制定权限、调整事项范围、制定程序和监督审查机制等。在全国性法律出台以前,应鼓励地方先制定这方面的地方性法规对“红头文件”进行制约和控制。

   其六,完善和强化立法审查监督机制。我国宪法明确规定,国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。根据宪法关于国家法制统一的原则,行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章不得同法律相抵触,下位阶法不得同上位阶法相抵触。为了保障宪法确立的法制统一原则的有效实现,这次《立法法》修改,分别在以下四个方面对立法备案审查制度进行了修改完善:一是规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件----行政法规、地方性法规----进行主动审查(第99条,立法法修改前全国人大有关的专门委员会对报送备案的规范性文件只能应有关机关、团体、组织和公民个人的请求审查);[4]二是规定自治条例、单行条例报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况;经济特区法规报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况(第98条);三是规定审查机构经对法规的审查,不仅可对被审查机关提出书面审查意见,还可提出“研究意见”(第100条,修改前的立法法规定审查机构向被审查机关只提出审查意见,而未规定提出“研究意见”);四是规定审查机构应当将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开(第101条)。修改前的立法法没有规定审查机构将审查、研究情况向审查建议人反馈的义务,致使审查建议人在提出审查建议后对审查情况一无所知,得不到任何审查信息,从而严重挫伤了广大审查建议人对立法监督的积极性。这次修法给审查机构增加反馈义务无疑将鼓励广大人民群众积极行使对立法的监督权,同时,新立法法给审查机构加予的这种反馈义务也必然会给其增加履职压力,督促其认真、积极履行审查职责,以更有效地保障立法的合宪性、合法性。

   其七,加强对“两高”司法解释的规范。新修改的《立法法》就“两高”的司法解释专门增加了一个专款,规定“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的,应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案”。“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”。“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释”(第104条)。

   《立法法》新增这样的规定,是为了规范和限制“两高”的司法解释权,多年以来,两高(特别是最高人民法院)发布了大量的司法解释。全国人大和全国人大常委会制定一个法律条文100余条的法律,“两高”往往搞出200多条或300多条的司法解释。有些解释已经不完全是解释,而是在立法或修改立法,即使是解释,有些也是对人大常委会立法解释权的侵越。为了纠正这种偏向,这次《立法法》修改专门增加了这一规定,以适当限制“两高”的司法解释权。在国外,司法机关对法律的解释一般是就个案对法律相应的个别条文做有针对性的解释,很少或几乎没有像我们“两高”这样做脱离个案的抽象性、规范性的解释的。当然,说实在话,我们人大立法往往较为抽象、原则,可操作性低,立法解释又往往迟迟出不来,法院、检察院办案怎么办?它们只能“自力更生”。现在,《立法法》设定了界线,就将倒逼我们人大和人大常委会提高立法和释法能力,增加法律的可操作性,保障立法供给满足执法、司法的需求。这样,司法解释越权的现象自然就会逐步减少,乃至最后完全消除。


注释:
[1] 对非国有财产的征收、征用指对公民、法人或者其他组织财产的征收、征用。征收主要涉及不动产(土地、房屋等),征用主要涉及动产(如消防部门征用车辆、消防器材灭火,水利部门征用木料、石料防洪等)。征收涉及所有权,征后不归还;征用涉及使用权,用后还要归还。征收征用均要给予补偿。过去法律上没有对征收征用概念加以区别,经常混用。这次《立法法》予以修正。
[2] 税收法定是法治国家的基本原则。所谓“税收法定”,是指税收只能由全国人大及其常委会制定的法律规定,行政法规、地方性法规和规章均不得新设税种、税率、税收征管等基本制度或改变法律已规定的税种、税率、税收征管等基本制度。英国在一千多年前即确定了税收由议会规定,没有议会规定,国王不得征税的原则。税收法定是人民主权原则的要求,但是我国目前大多数的税不是由法律,而是由法规规定的,有些重要税收事项甚至是由规章规定的。这次修改《立法法》,就是试图逐步解决这一问题。
[3] “听证”简单说来就是听取相对人的意见、陈述、申辩,接收其提交的证据,就对方当事人和其他利害关系人提出的证据进行质证。听证有正式听证和非正式听证。正式听证以听证会的形式举行,有法定主持人主持,有社会公众代表和利害关系人参加,有时还有专家学者参加。听证会不同于论证会,前者解决利益博弈、调整、平衡的问题,保障立法的民主性;后者解决立法涉及的专业技术问题(主要是学者专家参加),保障立法的科学性。
[4] 备案通常即包括审查。在立法法修改前,法规备案也是要审查的,只是仅由人大常委会法工委备案审查室进行审查,是工作性审查而非法律性审查。这次修法将之提升为由专门委员会和常务委员会工作机构进行法律审查,是适应建设法治国家,加强立法监督审查的需要。但是就审查的意义和重要性讲,被动审查的意义和重要性显然大于主动审查的意义和重要性。因为审查机构相对于被行政法规、地方性法规调整的有利害关系的当事人,很难发现立法的问题。例如,你因上访而被收容遣送或劳动教养,你就马上会怀疑《收容遣送条例》或《劳动教养条例》违法;你的房屋被开发商强拆,你就马上会怀疑《房屋拆迁条例》违法;你的企业的产品在某省销售受阻,你就马上会怀疑该省限制外地产品流通的相应地方性法规违法。即使你不懂法,你也会马上去咨询律师或其他懂法的人。相对而言,备案审查机构的工作人员就不一样,他(她)们与这些法规的实施没有利害关系,往往就不会有这样的积极性花时间和精力去琢磨这些法规是不是违法。因此,法规、规章和其他规范性文件审查,最重要的是要打通公民、法人和其他组织申请审查的渠道。当然,加上主动审查则更好。

 

本文来源:《行政管理改革》2015年第4期
发布时间:2015-6-18

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