宪法研究

肖金明:改革开放以来中国人权观念制度变化与权利体系完善

来源:中国宪政网 |2011-01-18 23:06:00 | [ ]  

 

改革开放三十年来,中国人权观念的变化几乎不存在明显的分段,短短三十年的时间,人权观念的变化具有飞跃性,与此同时,人权制度的进步非常明显,与人权观念变化亦步亦趋。总体来讲,人权观念越来越完整,人权制度越来越完善。人权观念在中国已经具有政治和法治的双重意义,在不断进展的法治进程中,人权的含义不断丰富,并在逐步制度化的基础上形成了不同层面的权利体系。从某种意义上讲,公民权利与政治权利、经济社会文化权利构成一个人权坐标系,公民权利和政治权利更具有横向意义,尤其在公民政治权利质量方面存在很大的改善空间,其改善的方向是消除负向上的不良表现,不断增加在正向上增值;相比较而言,经济社会文化权利更具有纵向意义,尤其需要关注经济社会文化权利的实现程度,使维护社会公平正义的道义责任和政治责任向政府法律责任转化,以保持社会福利的适当水平。从现实发展的意义上讲,人权观念的变化将进一步促进人权制度的完善,面向政治改革和社会建设的人权诉求,将要求建构两个权利框架体系,即由知情权、选举权、参与权、结社权、表达权、监督权等构成的民主权利体系和由受教育权、就业权、健康权、社会保障权、社会安全权、环境权等构成的民生权利体系。

一、改革开放以来人权观念变化与人权制度发展的粗略回顾

在上世纪50年代后期到改革开放之前的中国,人权被当作一个政治术语,被视为西方国家和资产阶级的专利,与法治、司法独立等概念一样长期被排弃。在一些特殊时期,对这些概念的极端排斥还与政治运动结合在一起,毁坏了中国政治生活的原则,制造了不少人权悲剧。中国的改革开放是一个历史转折,这个转折体现在经济、政治和社会生活的方方面面,其中在人权观念和制度上,一直呈现不断强化和放大的趋势。

从上世纪70年代末,一直到90年代初,尽管人权依然是一个相当朦胧的概念,但与之相关联的术语已经开始具有现实意义,公民基本权利、法律面前人人平等、司法独立、法治等观念开始在政治社会生活中逐渐萌芽并通过制度建设发扬光大。1979年刑法、刑事诉讼法、法院组织法、检察院组织法等一组法律出台,启动了改革开放以来最早一轮的立法和法治建设,以1982年宪法修改为主要标志。1982年宪法基本恢复了1954年宪法的样态,并将公民基本权利与义务一章置于国家机构之前,在宣示人民主权原则的同时标示了公民权利的重要意义。权利观念的萌生抵御了权利本位观念的无限膨胀,对公共权力运行产生了重大影响。

上世纪80年代末和整个90年代,以行政诉讼法颁布实施为起点,开始了改革开放以来第二轮立法和法治建设。1991年中国政府发表人权白皮书,国家赔偿法、行政处罚法和行政复议法等随后相继出台,期间伴随着刑事诉讼法和刑法的修改,一直到1999年第三次修改1982年宪法。“依法治国、建设法治国家”写进宪法修正案,成为该轮立法和法治建设的主要标志。人权观念与法治观念相结合,通过规范公共权力保障公民权利,已经成为法治建设的常规逻辑。“权利本位”观念在很大程度上影响着立法活动,面向公共权力的公民权利制度化,生成了包括民告官的权利、获得国家赔偿的权利、犯罪嫌疑人和被告的权利,以及陈述权、申辩权、听证权、复议权等程序性权利,这些新兴权利使人权具有了实际的面相。

新世纪之初,2004年第四次修改1982年宪法及其前后的立法可以视为第三轮立法和法治建设,立法法、行政许可法、物权法、政府信息公开条例、选举法修改等,以“国家尊重和保障人权”写进宪法修正案为显著标志,并以2009年发表的《国家人权行动计划(2009-2010)》为完整表现。立法法排除了行政权力对公民基本权利的抽象干预;宪法修正案与物权法宣示私有财产不可侵犯,使财产权具有了对抗公共权力的意义;行政许可制度的确立解除了政府成千上万种对公民个体和组织的约束,经济自由和社会自治有了法治基础;政府信息公开条例使知情权在行政领域获得了制度保障;旨在消除制度上的城乡政治差别的选举法修改,使农民与城市居民一样拥有平等选举权;国家人权行动计划采用了“公民与政治权利”的表述,人权的含义和意义获得了很大程度的扩张。“以人为本”的政治理念成为中国人权观念、权利观念的政治基础和理论基础。

新世纪以来,人权在中国仍然是一个政治术语,它仍然是国际关系领域的重大课题,同时也已经成为国内政治生活中的重大命题,越来越具有法律意义。从1990年中国政府发布《中国的人权白皮书》,到2009年中国政府发布《国家人权行动计划(2009-2010)》,中国官方的人权观念始终保持一致,生存权仍然是首要人权,但当今的生存权观念已经超越了20年前人们对生存权的理解,一方面,生存权不再是一个纯粹的政治概念,其法律意义在于它体现为一系列的经济社会文化权利,并且使弱势群体权益保护成为一个时代命题;另一方面,它不再仅仅关系着人们的温饱,关系着免于匮乏的自由(罗斯福语),关系着社会福利权,它深度关涉着社会公正和人的幸福与尊严。

改革开放三十年,经济体制改革与政治体制改革相伴随,但后者明显落后于前者。政治改革是中国改革的有机组成部分,没有政治改革,其他改革就很难成功。政治体制改革涉及的方面很多,但有两点不可或缺,一是完善国家政权体系,包括适度改善司法的地位、中央与地方的关系等;二是尊重和保障公民政治权利,确立和完善由知情权、选举权、参与权、结社权、表达权、监督权等构成的民主权利体系。

改革开放三十年,经济体制改革在促进中国经济持续增长的同时,也带来了一系列问题,经济与社会发展脱节,社会转型与非良性结构分化,社会矛盾和冲突频发。由此形成了民生法治这一新的法治领域,民生法治作为中国法治建设中的重要概念,正在产生强化国家义务、政府责任与人权的逻辑关系,以及促进社会建设和社会公正的现实效应。社会建设涉及的方面很多,但有两点不可或缺,一是强化政府责任,面向贫困、饥饿、疾病、失业、失学、高犯罪率,实现政府道义责任向法律责任的转化;二是重视经济社会文化权利,构建和完善由受教育权、就业权、健康权、社会保障权、社会安全权、环境权等构成的民生权利体系。

二、面向政治改革和社会建设的人权诉求与权利体系构建

从理论意义上讲,一个国家或地区的权利体系由应然权利、法律权利、实然权利构成,或者由道德性权利、制度性权利和实践性权利构成;从制度意义上讲,一个国家或地区的权利体系由公民和政治权利与经济社会文化权利构成;从中国的意义上讲,中国特色的人权体系由经济社会文化权利、公民和政治权利与特殊人群权利构成。从面向未来的意义上讲,完善中国人权体系应当构建两个更具现实意义的权利体系,即民主权利体系与民生权利体系。

回顾以往,断论有二。其一,中国的改革是全面的改革,包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的改革,没有政治体制改革,经济体制改革和现代化建设就不可能成功。(温家宝语)中国法治建设应当面向政治改革,促进和保障民主,完善由知情权、选举权、参与权、结社权、表达权、监督权等构成的民主权利体系;其二,经济社会可持续发展要求社会进步与经济增长相协调,社会建设有利于减弱社会结构恶性分化和贫富分立的趋势,促进全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,缓解社会贫富之间、企业劳资之间、政府与公民之间的矛盾和冲突,促进人与自然友好相处、代际公平和生态文明。中国法治应当面向社会建设,促进和保障民生,逐步完善由受教育权、就业权、健康权、社会保障权、社会安全权、环境权等构成的民生权利体系。

中国的政治体制改革必须实践人民主权思想,用民主和法治原则指导国家制度建设,制定和完善选举法、人民代表法、政党法、人民团体法、人民政协法等宪法相关法律,进一步完善以人民代表大会制度为基础的国家政权制度、以多党合作与政治协商制度为核心的政党政治制度,优化选举政治、政党政治和代议政法治,更好地突出中国特色政治制度和政治体制的优势。深化行政管理体制改革应当实践法治政府理论,用依法行政原则指导政府改革和法治政府建设,除继续推进程序法治建设外,制定和修改政府组织法、公共财政法、行政责任法等公共行政法律,以政府职能转变为基础,重构政府权力和责任体系,促进中央与地方关系法治化。深化司法体制改革应当贯彻人民司法原理,用中国特色的分权原则指导司法制度建设,促进法院的相对独立和适度司法,促进检察转型和加强面向政府权力的检察监督,适时建立专门的宪法监督机构并履行违宪审查职能,由此形成公正、有效、权威和完备的国家司法体制,以强化宪法权威、约束政府权力和建设宪法政治。

完善公民政治权利体系是政治改革的有机组成部分。适应政治民主化的需要,运用人权原理和法治原则指导公民政治权利制度建设,完善选举权的内涵,像关注选举平等权那样关注选举自由;将结自由权视为公民政治权利不可或缺的内容,像保障知情权那样保障结社自由;保障和实现出版自由,使政治表达权更为完备。实现人权观念与人民主权观念的统一,完善保障人民当家作主的各项民主权利的内涵和质量,促进公民政治权利类型化,构建由知情权、结社权、选举权、参与权、表达权、监督权等构成的公民政治权利体系,保障公民和公众有效参与立法、行政、司法和政治过程。

中国的社会建设需要实践弱者权利理论和公平正义原则,关注社会弱势群体权益保护,着重于教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理、社会安全等领域的制度建设,制定和完善就业保障法、义务教育法、医疗保险法、社会保障法、社会安全法等社会法律,更好地满足人民的受教育权、工作权、社会保障权、健康权、安全权等基本人权需要。生态文明是社会建设的重要目标。面对地球表面气候变暖、臭氧枯竭、土地沙化、物种灭绝、水污染和短缺、沙尘暴愈演愈烈等环境问题,需要用生态文明理念指导环境建设,界定环境伦理准则,完善环境资源法制,健全生态治理体制,促进人类社会与自然的和谐相处,视环境权为基本人权,维护当代人的环境权益、同代人的公平与和谐,并保障后代人的人权和代际公平与和谐。

用社会权理论和责任政府原则指导社会建设,推进政府公共服务职能和服务政府建设,建立和强化社会权利与政府责任的制度逻辑关系。面向社会建设的人权观与面向政治发展的人权观存在不同,社会权利需要不同于政治权利的法治观和制度逻辑,社会权利的人权观和法治观要求建立受教育权、就业权、健康权、社会保障权、社会安全权、环境权等社会权利与政府责任的逻辑关系,政府必须为公民社会权利和人民福祉负责。加强社会建设必然要求转变政府职能和强化政府责任,并将政府职能、政府责任与人权和法治联系起来,形成政府与公权力的职能导向和责任倾向,不断充实受教育权、就业权、健康权、社会保障权、社会安全权、环境权等民生权利的内涵。

未来三十年,中国法治发展必须面向政治改革和社会建设,全面的人权观以及对公共权力的多元要求,将深刻影响着公共政治生活。全面的人权观不仅要求政府尊重和保障公民政治权利,还要求政府致力于公民社会权利的实现。法治是人民幸福和尊严的保障,全面的法治观意味着为(政治)自由而限权,为(社会)福祉而问责。

 

在重大自然灾害和安全生产事故中,政府和社会对普通人生命的无限敬重,与看守所等特殊空间内执法者对特定人生命的漠视,产生了巨大的反差;宪法修正案中征用补偿条款对私有财产的尊重,与城市拆迁中对私人财产施加野蛮暴力,存在着巨大的反差;对申诉、检举、控告和其他表达权的政治承诺与制度保障,同信访横流中的围追堵截,形成了巨大的反差。消除这些反差,需要进一步加强法治,更为重要的是,在观念的影响力远远胜过制度的时空中,对生命权、财产权和政治权利的保护,更需要强化执法者的人权观念,需要公民政治权利发挥实际效应。

政治家关于人权的思想和承诺,需要立法的有效规划、政府的实际行动和司法的保障措施,当然也需要社会的欲求与为权利而斗争。社会立法已经成为新世纪以来最活跃的法律领域,政府的责任具有法律化的趋势,但司法在这一领域难以有所作为,尤其是,权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。(马克思语)2004年通过的宪法修正案在宣示国家尊重和保障人权的同时,明确提出国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。经济发展水平制约着政府的能力,从而决定了一个国家或地区经济社会文化权利实现的程度。将蛋糕做大是政府的使命,但仅有经济增长是不够的,并且经济增长是有限度的;将蛋糕分好是政府的良心,在促进经济增长的同时政府有责任实现社会公正。改革开放三十年来,中国的经济增长让世界瞩目,为经济社会文化权利的实现提供了物质保障。但欧洲社会民主主义和福利国家政策遭遇的问题可以给我们启示,政府在实现经济社会文化权利方面的责任不是无限的,因为政府履行责任的能力受经济发展水平的限制。据说中国的经济总量在2010年已经超过日本成为世界第二大经济体,但中国有13亿还要多的人口,日本是1 .27亿到1.28亿人口,即便中国G D P确实超过日本,人均GDP估计也只有日本的1/10左右。这便是中日两国经济社会权利与政府责任制度相互联系时需要面对的现实。不顾及权利成本和政府履行责任的能力,无限夸大国家义务和政府责任,实际上无助于政府与公民关系的长远改善。

(本网编辑:李楠)

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