宪法研究

于建嵘:村民自治:价值和困境——兼论《中华人民共和国村民委员会组织法》的修改

来源:中国宪政网 |2011-01-12 09:01:00 | [ ]  

   内容提要:村民自治是有中国特色的基层民主政治制度,自实施以来引起了国内外的广泛关注,但是在实践过程中,村民自治却不得不面对“两委”矛盾凸显、选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突等诸多困境。在《村组法》修改之际,笔者重提其应具有的民主启蒙和权利觉醒的价值,并提出了要重视“家庭”的作用、把村代会与村委会的任期错开、做实村民监督机构等措施。

 关键词:村民自治中华人民共和国村民委员会组织法中国基层民主制度  

 

村民自治是有中国特色的基层民主政治制度,自从实施以来就引起了国内外的广泛关注。①然而,村民自治在实践过程中存在的困境使人们开始质疑和漠视它的民主启蒙和权利觉醒价值。值此《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)讨论修改之际,笔者欲重新探讨它的价值与困境,并对《村组法》提出几点修改的建议。

一、村民自治的价值

村民自治是广大农民群众直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期,普遍推行于20世纪90年代,伴随着人民公社体制的解体而迅速普及,成为具有中国特色的社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治是继家庭联产承包责任制后农民的又一伟大创举,是中国民主政治建设的基础性工程。
  
根据我的理解,村民自治的价值主要体现在两个方面:一是民主启蒙;二是权利觉醒。
  
第一,民主启蒙。华中师范大学中国农村问题研究中心顾问张厚安教授认为,中国农村政治体制改革的主要目的是把人民公社时期被剥夺的人身自由和民主权利还给农民。村民自治在实践过程中取得的成绩和意义不可低估,它是繁荣中国农村经济文化及发展农村公益事业的重要环节,是维护农村社会安定团结的前沿阵地,是巩固以工农联盟为基础的国家政权的根本保证,是社会主义民主政治建设的基础工程。安徽省社科院辛秋水教授也持相似的观点。他认为,在社会发展问题上一直存在着两个相互对立的观点:一个是主民的思想;另一个是民主的思想。从主民民主的过渡是一个长期的历史进程,村民自治是从主民民主变迁的生动体现。村民自治的历史意义就在于它将极大地促进中国基层民主的发展进程。随着理论研究的深入和实践的发展,越来越多的学者、官员、民众开始认同村民自治的民主启蒙作用。正如徐勇教授所言,村民自治是中国政治体制改革最深入的一个领域,它作为基层直接民主的有效形式,从根本上改变了长期以来中国社会普遍存在的自上而下的授权方式,将一种自下而上的乡村社会的公共权力产生的方式用制度确定下来,体现了法治和民主精神,是现阶段中国民主政治建设的起点和突破口。
  
第二,权利觉醒。在我看来,目前中国乡村实行的村民自治,其立制的基本精神是以个人为主体的,村民是以个人这一身份进入乡村政治领域的。这种从家庭到个人的转变,体现的不只是一种政治单元的转变,更多的是对个人民主权利的承认,这一点对于有着几千年专制传统的中国社会特别重要。民主政治的基础是个人权利的确认和保护。民主是在尊重个人权利基础上的多数决定,或者说是以多数决定来防止共同体的人格化身的为所欲为,从而保护公民个人权利的一种机制。如果说,民主制度作为市场经济条件下的权威认同方式,是以个人行动者作为前提和基础的,那么,以市场化为背景对个人权利的平等保护,正是村民自治的本质所在。
  
村民自治也许在目前或者相当长的一个时期内,还不能构造一个民主的乡村社会,但它所主张和努力实现的以个人权利为本位、以国家法制为依据的政治文化理念和制度规范,是尊重个人权利的社会规则,并且正在培育乡村社会的社区精神。乡村社会是中国社会的基础,对村民个人权利的确认和保护,也就意味着中国社会的最深厚的基础得到了改造。这是理解近代以来中国乡村社会政治发展和进步的关键。

二、村民自治的五大困境

制度设置与理论设计的初衷已如上所述,但是在实践中,村民自治却面临着五大困境。


  
 1.“两委”矛盾凸显

在当今农村,实际上同时存在着两个进行村务管理的组织,即村党支部和村委会。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》规定,村党支部是农村各种组织的领导核心,讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。问题是,村委会作为村民自治组织,也是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的,在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者的权力来源和职权的不同必然影响到农村政治的统一性。目前,党支部和村委会之间的关系和矛盾越来越成为村民自治进程中一个不容忽视的焦点。在处理两委关系上,个别问题严重的村,由于两委班子不和,往往导致村级事务中管理的混乱,严重影响乡村各项工作的顺利开展,成了老大难村。


  
2.选举“乱象”

村民自治制度实行以来,在相当长的时间里都是在民主的价值光环下得以推行的。这种民主的形式在村委会选举中体现得最为明显,但是,在实践中各地都不同程度地存在着贿选、暴力威胁等选举乱象。因选举引发的上访问题在一些地方表现得很突出。这些选举乱象的存在严重败坏了选举风气,损害了村庄选举的公平公正,影响了村民对选举结果的信任,阻碍了村民自治制度的完善和发展。
  
虽然一些地方正在努力探索解决选举乱象的有效措施,《村民委员会组织法》第十五条也明确规定:以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。但是,近几年,贿选、暴力威胁等不正当选举行为不但屡禁不止,还有蔓延扩散的趋势。这一方面固然与制度的不完善、选举的不规范有关,另一方面也暴露了民主选举的理念还没有真正深入村民的心中,很多人还没有把选举当成涉及自己切身利益的一种权利来行使。根据我们的调查,不少地方在一定程度上都存在着选举乱象,相对而言,在一些经济较发达、村庄公共资源较多的地方,贿选、暴力威胁、控制选举的问题也较多。但是,并不能因此而否定村民自治的意义。为了避免贿选、暴力威胁等不正当选举行为,就需要我们建立更加科学合理的制度。


  
3.村民代表会议难以召开

村民代表会议制度是在实践中发展起来的,是村民自治制度的重要创新,自诞生以来得到了政学两界的广泛关注和重视。在学术界,徐勇认为,相对村民而言,村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治、文化素质普遍较低的背景下,村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”④郎友兴、何包钢也认为,在村民自治实践中,村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大,这不仅是因为村民代表在村中具有较高的威望和素质,而且他们更易具有荣誉感、成就感和责任感。”⑤在政界,民政部的一名官员透露,1998年修订《村民委员会组织法》时,很多人建议把村民代表会议制度以法律形式固定下来。因此,《村民委员会组织法》第二十一条对村民代表会议的召开作出了明确规定。可见,村民代表会议制度对于村民自治是非常重要的制度创新。
  
但是,伴随着村民自治实践的推进,各种深层次矛盾显现出来,在一些地区,村民代表会议也面临难以召开的尴尬窘境。综合起来主要有两个方面的问题:一是村民代表的产生由干部指定。在调查中,我们发现一些地方村民代表产生的方式极不规范,不少代表未经严格的选举程序。有的代表甚至直接由村干部指定,致使村民代表不为村民着想,而直接听命于村干部。难怪有人不无讽刺地说道:什么村民自治,根本就是村委会自治嘛!二是村民代表开会走形式。这个问题在一些地区、尤其是在比较贫困的村庄非常严重。由于缺乏公共资源,人们对谁当村里的领导并不关心,选举代表的热情也不高。很多时候村民代表会议连基本的代表人数都达不到,即使勉强凑齐人数也是走形式,村民很难表达自己的真实意见,村民代表会议成了举手会,大家都不愿意参加,没有取得应有的作用和效果。


 
  4.村务公开存在盲点

村务公开是指村民委员会把村民普遍关心的、涉及村民切身利益的重大事项,通过一定的形式和程序告知全体村民,并由村民参与管理、实施监督的一种民主举措。村务公开是实现村级事务民主决策、民主管理和民主监督的重要方式,有利于村民自治制度的发展和完善。199410月,中共中央下发了《关于加强农村基层组织建设的通知》,要求各地要着重抓好村务公开制度建设,凡是涉及全村群众利益的事情,特别是财务开支、宅基地审批、当年获准生育的妇女名单以及各种罚款的处理等,都必须定期向村民张榜公布,接受村民监督。目前,全国绝大多数农村都设立了村务公开栏,建立了村务公开制度。
  
但是,在实践中村务公开还存在不少问题。第一,公开不及时。《村民委员会组织法》规定,村民委员会应当及时公布下列事项,其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次,接受村民的监督:()本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况;()国家计划生育政策的落实方案;()救灾救济款物的发放情况;()水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。在调查中我们发现,不少村庄的村务公开没有按照规定及时更新,有的地方公开的信息甚至是几年前的。这样的村务公开没有起到应有的作用,群众对这种形式主义的公开也不满意。第二,假公开。有些地方对村务公开看起来很积极,但是公开的信息却存在不少问题,如在财务收支方面把一些表面的数据公开出来,具体的收支项目却不公开。有时候为了应付上级的检查就对数据进行加工处理,导致公开的内容缺乏真实性。第三,难监督。当前,大多数农村的村务公开栏都比较简陋,一般都设立在村委会办公室外面的墙上,有的地方连基本的遮雨设施都没有,公开的信息很容易被雨水冲刷掉。或者,就算是公开的内容有存档,但是一般都是挂在墙上,写在纸上,村民有疑问、有意见也不能及时向村委会反馈和沟通,导致村务公开制度没有发挥应有的民主监督作用。


 
 5.自治权与行政权冲突

国家行政权与村民的自治权是两种不同来源的权力。在目前的乡村社会,前者是以乡镇政府为代表的国家基层政权组织,其权力来源于国家。也就是说,乡镇政府代表国家所行使的权力是社会公共权力的组成部分,是政权意志的体现。后者是以村民委员会为代表的自治组织,其权力来源于广大村民的选举和授权,是一种社区自治权。虽然实行村民自治制度以来,国家行政权力逐步退出了乡村社会,但是国家不可能放弃也不应该放弃对乡村社会的管制。这样就出现了乡政管理权与村民自治权二元并存的局面。从国家立法上来看,村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织、特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系,将过去那种领导与被领导的关系转变成国家政权对基层自治组织的指导关系。《村民委员会组织法》第四条明确规定,乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干涉依法属于村民自治范围内的事项。这种相互关系的变化主要表现在:村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生,农村权力的基础已由上级授权变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯,也必然影响到乡镇政权的权威。
  
在实践中,很多乡镇政权为了维护自己的施政能力,一方面,通过强化对村级党组织的领导,并通过村级党组织来控制村民自治组织;另一方面,则是实行村财乡管、下派干部、村干部工资制、村干部提拔为乡干部等措施来肢解村民自治组织的职权,导致乡村关系紧张,村民自治取得的成果被逐渐弱化和流失。
  
第一,全面推行村财乡管,其中的一个重要理由就是不让村级形成新的债务。可乡镇接管村级组织的钱之后,就一定不产生新的债务吗?好像这么多村级债务是农民自己管钱管出来的。乡镇管农民的钱不是不可以,只是要看如何管,如果管的目的就是为了让农民更听乡镇领导的话,那就不是什么产不产生新债务的问题,而是对农民自治权的侵犯问题。第二,实行村干部工资制,即村级组织主要领导由县乡财政发工资。国家在财力许可的情况下,当然应该承担一些村级组织管理的成本。但现在的问题是,某些地方政府把国家用来资助农村发展的钱,转变成了村级组织干部的工资,而且这种工资由乡镇管理,村干部不听话就可以不给或少给。也就是说,这些钱不仅没有用到它该用的地方,反而成为了乡镇控制村级组织的手段。第三,乡镇往村里下派干部,特别是把新毕业的大学生派到村里当村官。下派干部是为了帮助农民,但在现实中,假如那些下派干部需要政绩,就未必仅仅是帮助农民,他们或许会指挥农民和领导农民,从而把村民自治变成官员统治了。

三、解决困境的方法和对策

对当前村民自治实践中存在的诸多困境,不少人产生了迷茫和失望情绪,不过在我看来,存在问题并不一定是坏事,关键是我们要想办法解决问题。对这些困境我们应该有清醒的认识,悲观失望完全没有必要,更不能因噎废食,丧失解决问题的信心和思考。如果不考虑民主等政治话语,单纯从村庄治理的角度来看,解决村民自治的困境还有很大的制度创新空间。各地根据本地实际也在进行一些改革试点,其中尤其值得一提的是河南省中牟县白沙镇的联户代表制度。笔者在充分总结和借鉴白沙镇联户代表制的基础上,以村组法修改为契机,提出从以下几个方面着手解决当前存在的问题,完善村民自治制度。


  
1.重视“家庭”的意义

在中国传统乡村社会,家庭一直被看成道德秩序的基础,还被看成是政治秩序的基本单位。中国实行家庭联产承包责任制后,家庭的经济利益得到了国家法律的肯定,并赋予了新的内容。而与经济利益相联系,乡村家庭的法律地位也得到了一定程度的恢复,在许多场合和一定意义上,家庭又成为了乡村政治的行动者,成为了目前乡村的秩序、组织和调控的基础。因此,建议在《村组法》修改中,重视家庭的意义,可以考虑增加家庭代表的表述。

2.村代会与村委会的任期错开

从全国层面来看,在最近两轮的村民委员会选举中,存在的突出问题就是在选举期间村庄内部大面积的混乱,贿选、暴力、威胁等不正当竞争手段在有些地区相当严重,使村民自治日益异化为少数人获得公共权益的手段,从而引发了农村新的不稳定因素。究其原因,即在于村委会选举过程中,一切推倒重来的方式导致了村民民主权力行使主体的空缺,不能很好地形成对不良主体及其行为的制约。因此,我们建议,应该让村民代表、村委会作为村民选举的不同层次的民主权力行使的主体,在实际任期上错开。

3.做实村民监督机构

在村庄内部,可以考虑在家庭代表和村民联户代表选举的基础上,进一步从村民联户代表中民主选举产生村民监督委员会(简称监委会”)。监委会是在村党支部领导下对村联户代表会议负责的监督机构,是村联户代表会的常设机构和补充形式。它对村务实施全过程监督,是从制度和机制层面上对村组干部进行分权制衡的有效模式。

4.适时引入现代科技,支撑村民自治

为了解决村务公开制度中存在的盲点和问题,应实现村务公开的标准化和科技化,可以考虑运用现代网络科技。从全国已在尝试村务公开网络化的试点地区的经验看,网络信息技术的运用对于村务公开制度的完善和发展具有重大的现实意义:第一,扩大了村务公开的范围,在乡村社会中引入了社会公众、舆论监督的力量。阳光下的暴露可以有效减少贪腐,“()给群众一个明白,()还干部一个清白。第二,延长了公开的时限,可以追溯往期公开的信息,从较长时限上对村务进行监督。第三,通过在线留言等方式,提供了村民监督、质疑的有效通道,很好地解决熟人社会中当面提问抹不开面子的问题,形成了一个新的更为自由、顺畅的公共话语讨论空间,有利于更好地表达村民的心声,便于政府和村、组干部了解民意,做好决策和执行工作。第四,上级党委、政府以及社会力量可以随时、便捷地对地方村务公开进行监督,从而更好地促进公开内容的真实性和及时性。
  
村民自治作为国家在乡村社会引入的民主和治理制度,要使其在农村真正获得长久发展的稳定基础,就不能仍然停留在只是诉诸民主这种动员性的政策话语上,而是应该与农村社会的治理环境和农民的生活规则相契合,并从自治的每个环节上具体落实民主的制度,以此让其成为农民的一种生活方式。一直以来,很多人都希望村民自治制度能够承担中国民主化的重任,但现实的实践警示我们:如果没有对现有体制的突破,这个目标很难实现。


注 释:

1998626日,时任美国总统的克林顿来到距离西安市约25公里的下和村,观摩了这个村的村民委员会选举。2003年,美国前总统卡特在村民自治有奖征文颁奖仪式上的讲话中对村民自治给予了很高的评价。

②参见辛秋水《谈中国村民自治的历史意义》,载《中共福建省委党校学报》2008年第1期。

③参见徐勇《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版。

④参见徐勇《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版。

⑤参见郎友兴、何包钢《村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试》,载《政治学研究》2000年第3期。

⑥参见于建嵘《村民自治取得的成果有逐渐弱化倾向》,载《南方周末》2006810日。

⑦例如山西河曲“两票制”及其相关模式,山东、广东等地的“一肩挑”、“青县模式”,河南省中牟县白沙镇进行“联户代表制”的实践探索,等等。

(本网编辑:李楠)

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