港澳台法制

守护基本法:且行且珍惜

来源:中国宪政网 |2015-06-16 09:50:00 | [ ]  

1990年2月17日,邓小平会见出席香港特别行政区基本法起草委员会第九次全体会议的委员并发表了热情洋溢的即席讲话。他说:“你们经过将近五年的辛勤劳动,写出了一部具有历史意义和国际意义的法律。说它具有历史意义,不只对过去、现在,而且包括将来;说国际意义,不只对第三世界,而且对全人类都具有长远意义。这是一个具有创造性的杰作。我对你们的劳动表示感谢!对档的形成表示祝贺!”1990年4月4日,第七届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下称香港基本法),并决定于1997年7月1日起实施。

基本法具有历史意义

回顾香港基本法的酝酿、制定和通过的过程,可以发现,这是中国在一个特殊的历史时期而形成的一部具有重要历史意义的法律。可以说,香港回归是中国当代历史的一件大事,香港基本法的顺利诞生也是中国当代政治、法治发展进程中的重要一环。

1982年9月,中英双方就香港问题的解决开始谈判,前后经过22轮会谈,历时两年多。1984年12月19日,中英两国政府首脑在北京正式签署了《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》(简称中英《联合声明》),庄严宣告:中国政府将于1997年7月1日对香港恢復行使主权,英国政府于同日将香港交还给中华人民共和国,并宣布了中国政府对香港的十二条基本方针政策,双方合作保持香港的繁荣和稳定。同时,还在附件中提出中国政府对香港的基本方针政策的具体说明。

通过中英《联合声明》及其附件的形式,中国政府将“一国两制”的构想进一步具体化,即成立特别行政区;特别行政区享有高度自治权,港人治港;尊重回归前香港的社会、经济制度和生活方式,特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策,保持香港原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。通过制定基本法将上述中英两国之间联合声明的共识和内容予以明确并法治化,这使得本来为解决中国由于内战而造成的台湾和大陆分裂分治的歷史问题而提出的“一国两制”成功地运用于香港问题的解决。这是以和平方式创造性地解决中英两国之间历史遗留问题的新尝试,这一宝贵的历史实践经验也为不久之后中葡之间澳门问题的解决提供了直接经验,同时也为进一步解决台湾问题进行了铺垫性的准备和探索。

宪法基本法构成香港宪制基础

香港基本法的序言中规定,“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢復行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策……根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定香港特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”这样的规定在立法本意上确立了中华人民共和国宪法和香港基本法之间的重要联系。

从1982年宪法和香港基本法的制定过程及其基本规定来看,宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。首先,这是由宪法的基本性质和法律地位所决定的,宪法作为国家的根本大法,当然应该在包括香港特别行政区在内的中华人民共和国领土范围内具有最高法律效力和最高法律地位。根据宪法的规定而制定的香港基本法规定了香港特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施,香港特别行政区设立之后在香港本地所实行制度、政策和法律要以香港特别行政区基本法为依据。因此,香港基本法是根据1982年宪法的规定而制定的对于香港特别行政区制度做出规定的基本法律,在香港特别行政区具有宪制性法律地位。

宪法和基本法共同构成香港特别行政区的宪制性基础,这和英国统治香港期间的情况是不一样的,在香港回归之前,英国统治香港基本的法律依据是《英皇制诰》和《皇室训令》,因为英国的宪法类型属于不成文宪法和柔性宪法,英国没有所谓的具有最高法律效力的宪法文本,其宪法渊源包括具有宪法性质的议会制定法、法院作出的宪法性判例、政治惯例和权威性的政治、法律学说等,因此,《英皇制诰》和《皇室训令》一般被视为是香港的宪制性法律档,香港基本的政治架构和管治制度就是由这两个宪制性法律档所奠定。

香港回归之后,一个重要的改变就是香港作为中国的一个特别行政区法律地位是由中华人民共和国宪法和香港基本法共同决定的,宪法作为国家的最高法是特别行政区所有法律制度得以确立的源头,特别是其中的第31条和第62条直接为特别行政区的创建和香港基本法的制定提供了宪法依据,而根据宪法的授权所制定的香港基本法在特别行政区法律体系中的处于统领诸法的地位,成为香港特别行政区法律体系的核心,在特别行政区范围内居于不可挑战的地位。

制宪者使命与行宪者责任

《香港基本法》作为基本的宪制性档奠定了香港特别行政区的制度基础,但是,基本法的通过和实施对于特别行政区的发展和治理而言仅仅是“万里长征走完了第一步”。总体上来看,宪制性法律档的出台对于一个国家或地区的法治实践和法治发展而言仅仅是“冰山之一角”。纵向比较来看,制宪者的使命主要是通过凝聚人民的共识,推动宪法和宪制性法律档的文本的顺利形成和通过,确立解决里史难题的基本原则和规则,并将其写入宪法和宪制性法律档,从而形成宪法和宪制性法律中的基本政治框架、基本法律制度、基本权利和自由,这就意味?制宪者已经顺利而圆满地完成了歷史赋予的使命。作为后来的行宪者,面对香港基本法这样一部具有歷史意义的重要宪法性法律档,如果能够让这部法律充分的发挥其应该发挥的调整、强制、评价、指引、教育的作用,并且能够回应和解决社会发展中出现的新问题,同时又能够在此过程中促进基本法得到与时俱进的成长,既保持基本法的稳定性,又能够让基本法紧密联繫现实,那么这无疑将是一种非常有效而理想的法治实践。

对于香港基本法这样一部歷史性的宪法法律档,我们不必苛求其制度设计上的尽善尽美,甚至必须面对基本法规定本身所存在一些遗憾和缺陷,当然也有基本法在实践中逐渐暴露或产生的问题,比如基本法所设计的宪政架构和典型的政体类型有?很大的差别,其中关于行政长官宪制性角色也具有模糊性和不确定性;基本法还超越香港回归之前实践而规定了特别行政区司法机关的终审权,这与基本法解释权之间存在内在的张力;基本法还对居民权利做出了较为详细的规定,又对国际人权条约在特别行政区的效力做出了肯定,这就产生出多元法源下香港居民权利的保障问题等等,这些都是今天香港特别行政区在基本法实施过程中必须面对的一个现实。

这些诸多的问题有的可能是在制定香港基本法的时候没有想到,有的则是无法精确细密地加以规定,而今这些问题随着“一国两制”实践的不断深化而逐渐浮出水面或进入实践者的视野。面对这些问题,在理论上和实践中进行回应和解决,需要结合政治过程和法律实践的一般原理,结合特别行政区特殊的法律地位,结合基本法所规定的特殊的法律制度,将基本法实践中出现的诸多问题和难题创造性地加以化解。因此,如果说香港基本法的制定和实施开启了一个时代,那一代法律人通过他们的努力创立了特别行政区并为特别行政区设计出了基本制度,那么今天香港基本法实践中出现的诸多问题,则是对于当代法律人智慧的考验。

重塑回归后香港法治秩序

美国大法官霍姆斯在其1880年出版的《普通法》指出:“法律的生命不是逻辑,而是经验。”对于香港基本法的实践而言,其实还有一个非常特殊之处在于,基本法一方面作为在香港回归之后中国行使主权象徵和保证的宪制性法律档,同时又是一部在全国具有普遍拘束力的法律,其在香港特别行政区实施过程中却要经常面对与香港原有法律的协调与整合的难题,这些法律在香港回归之前已经生效实施并且在香港回归之后依然得以保留下来。因此,不论是从当下全面展开的法治中国建设来看,还是从香港法治传统的呵护和发展来看,都需要认真面对香港基本法实践中面临的诸多问题。在现实的各种利益博弈、冲突和碰撞中找到前进的方向和道路。这个过程是一个渐进的发展过程,也是一个重新认识和发现今日香港、重塑回归之后香港法治秩序的过程。

今天的香港正处在一个特殊的时间点上,一方面要面对过去,一方面又要面对未来。面对现实,作为行宪者,其难度在于必须遵循前任制宪者所提供的基本原则和制度框架,以尊重歷史的态度来面对现实,并在此基础上展开新的实践。行宪者理性的做法不是去苛责制宪者,而要从今天的现实出发来实施,既要遵循基本法所确立的原则和框架,又要创造性的寻找到解决问题之道,并让特别行政区的制度在实践中得到不断的发展。在这个问题上,参与到“一国两制”伟大实践中的各界人士是最为关键的因素。宪法和基本法所确立制度是“一国两制”实践的基础,只有将自己放在歷史长河中的人才可以明白自己的使命和责任,才能够在应对香港当下出现的种种社会问题的过程中将基本法所保障“一国两制”的实践推向新的阶段和更高的层次。

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